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Quels sont les enjeux de la stratégie vaccinale contre le Covid-19 pour l'Union européenne ?

En centralisant les achats de vaccin pour le compte des Etats membres, l'Union européenne joue un rôle prépondérant dans la lutte contre le Covid-19 sur le continent. Elle engage sa responsabilité, et se confronte à des enjeux d'ampleur sur les plans médicaux, commerciaux, juridiques, politiques et diplomatiques.

La présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a innové en initiant une stratégie vaccinale à l'échelle européenne et en pré-commandant les doses pour les Etats membres - Crédits : Etienne Ansotte / Commission européenne
La présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a innové en initiant une stratégie vaccinale à l’échelle européenne et en pré-commandant les doses pour les Etats membres - Crédits : Etienne Ansotte / Commission européenne

Négociations avec les laboratoires, examen scientifique des essais cliniques, encadrement juridique de la commercialisation des vaccins ou encore contrôle de l’approvisionnement en doses des Etats membres : à tous les échelons, l’Union européenne est impliquée dans la lutte contre le Covid-19. Au-delà de la quête d’une immunité collective, ces campagnes de vaccinations européennes soulèvent d’autres enjeux majeurs pour l’Union européenne.

  • La souveraineté sanitaire européenne

Le premier enjeu, souligné par la Commission européenne et par le Parlement européen, relève de la souveraineté sanitaire de l’Union. La crise du Covid-19 a en effet mis en exergue la grande dépendance de l’UE aux industries chinoise et indienne. En 1990, l’Europe produisait 80 % des médicaments qu’elle consommait. Aujourd’hui, la Chine et l’Inde fournissent 80 % des matières premières nécessaires à leur élaboration.

La signature d’un contrat avec un laboratoire français comme Sanofi est donc importante en ce sens, d’autant que le laboratoire a assuré que la production des doses se ferait sur le sol européen. Bien que le vaccin qu’il produit en collaboration avec le Britannique GSK ne sera pas disponible avant 2022, cela permettrait ainsi à l’UE de recouvrer une certaine autonomie dans la chaîne de production pharmaceutique, un enjeu éminemment politique depuis la pandémie de Covid-19. Dans la même optique, Pfizer/BioNTech, Moderna et AstraZeneca ont tous implanté au moins une partie de leur production sur le territoire de l’Union.

En revanche, certains signes alarmants pour la souveraineté européenne et française en particulier apparaissent, comme l’abandon du programme de recherche initié par l’institut Pasteur, dont les résultats sont moins bons qu’espérés. La nouvelle, dévoilée le 25 janvier, a relancé le débat de la fuite des cerveaux de la recherche française aux Etats-Unis. “Les plus brillants de nos chercheurs sont aspirés par le système américain. […] Ce déclassement-là est inacceptable” , a déclaré le lendemain le haut-commissaire au plan François Bayrou sur France Inter. Le retard pris par Sanofi est également une mauvaise nouvelle pour la recherche et l’industrie française.

Autre motif de crainte, la difficulté éprouvée par les pays européens à bénéficier de leur propre recherche. Le journal Die Welt déplore que “le fruit de la recherche allemande [BioNTech est allemand, ndlr] soit largement disponible aux États-Unis mais demeure une denrée rare en Allemagne” . Un constat encore plus flagrant en France : le laboratoire Valneva, basé à Nantes, a en effet déjà reçu des commandes du gouvernement britannique, alors que l’Etat français ne s’est pas encore manifesté.

  • Le rapport de force avec les laboratoires

Si l’ampleur des pré-commandes passées par l’Union européenne prémunit le continent d’une pénurie à long terme, les débuts poussifs de la vaccination sur le continent font donc craindre le risque d’une pénurie à plus court terme. Certains observateurs ont en effet pointé du doigt les lacunes européennes en termes d’approvisionnement en doses pour leurs campagnes de vaccination nationales. La France ne fait pas exception, puisqu’à la mi-janvier, trois régions - les Hauts-de-France, l’Île-de-France et la Bourgogne-Franche-Comté - ont dû momentanément arrêter les premières injections de vaccins faute de stocks. Pour redresser la barre et éviter une pénurie au niveau européen, la Commission européenne a donc signé de nouveaux contrats avec Pfizer/BioNTech et Moderna pour 600 millions de doses supplémentaires.

Pfizer/BioNTech, Moderna et AstraZeneca ont en effet tous annoncé des retards de production et de livraisons plus ou moins conséquents. Ces derniers ont contraint la Commission européenne à monter au créneau, soulevant la question de la capacité de l’exécutif à infléchir le comportement des laboratoires. La commissaire européenne à la Santé Stella Kyriakides a jugé le nouveau calendrier proposé par AstraZeneca (-75 % sur les livraisons prévues au premier trimestre de mise sur le marché) “inacceptable” et obligé les entreprises produisant des vaccins contre le Covid-19 dans l’UE à signaler toute exportation de leur produit vers des pays tiers. Un moyen de se prémunir d’une fuite de stocks à destination de puissances concurrentes.

La Commission européenne a également publié le contrat d’AstraZeneca, espérant ainsi contraindre le laboratoire à honorer ses promesses. A la suite de ces réactions, et après d’âpres négociations, AstraZeneca a finalement rehaussé son objectif de production de doses à destination des Vingt-Sept pour le premier trimestre du contrat, passant de 31 à 40 millions de doses. Un chiffre néanmoins bien en deçà de ce qui était convenu à l’origine (80 millions). Lors de la session plénière du 10 février, la présidente de la Commission européenne s’est exprimée devant les parlementaires européens, parlant de “retards” dans les autorisations de mises sur le marché et reconnaissant avoir été “trop optimiste quant à la production de masse” des doses de vaccins par les laboratoires pharmaceutiques.

Les suites politiques du bras de fer avec AstraZeneca

Pour mettre la pression sur le laboratoire suédo-britannique et limiter ses livraisons de doses à destination du Royaume-Uni, la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a menacé d’activer l’article 16 du Protocole sur l’Irlande et l’Irlande du Nord. Ce texte, issu de l’accord de retrait du Royaume-Uni de l’UE conclu en octobre 2019, lui permet de rétablir la frontière physique et les contrôles douaniers entre les deux Irlande, suspendus par une clause de l’accord commercial signé en décembre 2020 dans le cadre du Brexit.

La manœuvre n’a pas manqué de susciter de vives réactions de l’autre côté de la Manche, où des acteurs généralement très opposés tels que l’archevêque de Canterbury, le Sinn Féin, la Première ministre nord-irlandaise Arlene Foster (DUP) et Boris Johnson ont unanimement condamné la position de Bruxelles. La Commission européenne a fini par rétropédaler et n’a pas activé l’article 16, tandis que sa présidente a pris la parole dans les médias pour apaiser les tensions. Un rebondissement qui illustre à quel point l’actuelle course à la vaccination dans laquelle l’Union s’est engagée peut entrer en résonance avec d’autres dossiers politiques tels que celui du Brexit.

Dans ses négociations avec les laboratoires, l’Union européenne a un problème de taille pour assurer un approvisionnement suffisant. Elle doit en effet composer avec une faille légale d’ampleur : l’exécutif européen a obtenu des engagements de livraisons trimestriels en nombre de doses de la part des laboratoires, ce qui signifie qu’il ne peut pas contraindre ou sanctionner les laboratoires pour des retards de livraisons d’une semaine ou d’un mois sur l’autre.

Bruxelles cherche néanmoins à connaître le détail des formulaires de commande nationaux remplis par chaque Etat, non mentionnés dans les contrats passés. La directrice générale de la Santé et de la Sécurité de la Commission européenne Sandra Gallina a déclaré vouloir recueillir ces informations auprès des gouvernements. Cela permettrait de pouvoir déterminer si oui ou non les laboratoires ralentissent les campagnes de vaccination, ou si les problèmes rencontrés relèvent plutôt de la compétence des gouvernements. Mais pour l’instant, seuls trois pays (la France, le Danemark et la Suède) sont totalement transparents sur les stocks dont ils disposent et leurs besoins en termes de doses.

  • La libre circulation en Europe

Autre point sur lequel la Commission européenne tente de coordonner l’action des Etats membres : la question, évoquée au Conseil européen du 21 janvier, d’un potentiel passeport vaccinal comme condition pour circuler dans l’espace européen. Alors que onze Etats membres prévoient de mettre en place des initiatives similaires, Bruxelles tente de concevoir un système unifié au niveau européen.

Elle se heurte aux réticences françaises et allemandes, ainsi qu’au risque d’empiéter sur certains droits fondamentaux, tels que la non-discrimination entre les différentes nationalités européennes et le principe de libre circulation.

Le 28 janvier, la Commission européenne et les Vingt-Sept ont trouvé un premier accord sur un cadre commun pour un certificat sanitaire dont l’usage serait strictement limité au secteur médical. Autrement dit, ce document ne peut donc servir pour l’instant de justificatif de déplacement au sein de l’espace européen. Un mois plus tard, les Vingt-Sept ont ensuite donné mandat à la Commission pour élaborer ce certificat sanitaire d’ici à l’été, sans que ses contours soient pour l’instant définis précisément.

  • L’articulation entre vaccination au niveau européen et mondial

Si la Commission européenne a investi des fonds dans le mécanisme COVAX de l’OMS, destiné à fournir en doses les pays pauvres de la planète, une question demeure : celle de l’articulation des campagnes de vaccination en Europe et dans les pays les moins développés. Une question aux enjeux résumés par le député européen Pascal Canfin le 12 janvier : “Si nous attendons d’avoir vacciné tout le monde en Europe pour contribuer à la campagne en Afrique, politiquement et sanitairement, ça ne tient pas. Tout comme il serait difficilement entendable pour les opinions publiques que nous envoyons une partie de notre stock de doses à l’étranger alors que nos campagnes de vaccination connaissent quelques soucis. C’est un double écueil qu’il nous faut éviter” .

Sous le feu des critiques, COVAX a néanmoins annoncé ses premières livraisons à destination du Ghana, du Rwanda, de la Moldavie ou encore de la Colombie et du Pérou. En quantités limitées, les doses étant réservées aux personnels soignants pour l’instant. Pour l’heure, seules 39 millions de doses ont été administrées via le mécanisme COVAX, bien loin de l’objectif de 2 milliards de doses inoculées d’ici à la fin de l’année. Réagissant à ces lenteurs, le directeur de l’OMS Tedros Adhanom Ghebreyesus a prévenu le 18 janvier que “le monde était au bord d’un échec moral catastrophique” . Echec moral dont le spectre plane un peu plus encore depuis le 5 février. En effet, à cette date, le gouvernement canadien, participant au mécanisme, a rappelé son droit à profiter des vaccins qu’il avait participé à acheter. Bien qu’il soit loin d’être un pays en voie de développement, il a donc obtenu la livraison de 1,9 million de doses dans le cadre de COVAX. Une initiative là aussi largement critiquée.

Dans l’intervalle, les lacunes du système d’approvisionnement mondial ont attisé les appétits de nombreuses puissances voyant là l’opportunité de développer leur diplomatie vaccinale. Ainsi, les Seychelles ont entamé leur campagne de vaccination grâce à des doses de vaccin chinois données par l’Arabie Saoudite. Plusieurs pays tels que la Palestine, le Mexique ou l’Algérie se sont également tournés vers les vaccins russe et chinois, rappelant que les stratégies vaccinales des Etats sont guidées par l’urgence sanitaire, mais aussi par des lignes de fracture géopolitiques.

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