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Covid-19 : à quoi ressemblera le "passeport sanitaire" européen, destiné à faciliter les voyages ?

Depuis le début de la vaccination dans les Etats membres, la question d'un "passeport sanitaire" permettant aux citoyens européens de circuler sur le territoire de l'Union se fait de plus en plus pressante. Dans cette optique, la Commission a proposé de mettre en place un document baptisé "certificat vert numérique", offrant une approche unifiée au niveau européen.

La Commission européenne a présenté le 17 mars une proposition législative de
La Commission européenne a présenté le 17 mars une proposition législative de “certificat numérique vert” , un document facilitant les voyages en Europe - Crédits : Chalffy / Istock

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La Commission européenne a proposé le 17 mars dernier la mise en place d’un certificat vert numérique dans le but de faciliter le retour à la libre circulation sur le continent.

Ce document gratuit et accessible à tous compile trois types de données immunitaires : les preuves de vaccination, les tests PCR négatifs et les certificats de rémission du Covid-19. Il devrait être voté début juin par le Parlement européen et entrer en circulation à l’été.

L’élaboration de ce certificat pose néanmoins des questions juridiques en matière de protection des données et de non-discrimination entre citoyens européens. 

Lancées le 27 décembre dernier, les campagnes de vaccination nationales des États membres contre le Covid-19 connaissent des fortunes diverses. La part de la population ayant reçu au moins une dose varie de 1 à 4 entre la Lettonie, pays le moins avancé d’Europe, et Malte, pays le plus en pointe.

Malgré ces disparités, mais aussi les problèmes d’approvisionnement et les pénuries localisées, ces campagnes de vaccination suscitent l’espoir d’une possible immunité collective dans les mois à venir. En attendant que celle-ci survienne, plusieurs questions se posent. Parmi elles, celle de la création d’un “passeport sanitaire européen” , rebaptisé “certificat vert numérique” par la Commission européenne (voir plus bas). Un sujet qui divise au sein des Vingt-Sept, comme ont pu en témoigner les diverses déclarations et décisions prises par les chefs d’État et de gouvernement depuis le mois de janvier.

Quand l’idée est-elle apparue ?

En janvier 2021, l’idée, formulée en premier lieu par le Premier ministre grec Kyriákos Mitsotákis, consistait à créer un document unifié au niveau de l’Union, permettant aux citoyens vaccinés d’attester de leur vaccination contre le coronavirus. En l’état, il s’agissait donc d’un “passeport vaccinal”.

Ce document avait vocation à être présenté lors des voyages sur le territoire de l’UE, et à autoriser de se rendre librement dans un autre pays membre sans devoir présenter de tests PCR négatifs, ou encore devoir se soumettre à des périodes de quatorzaine avant de pouvoir se déplacer sur son territoire. Comme l’avait précisé le chef du gouvernement grec, sa proposition ne consistait pas en une “condition préalable en cas de déplacement”, mais en un système facilitant les voyages au sein de l’UE.

Quelles positions les États membres ont-ils adopté sur cette question ?

Hormis la Grèce, Malte, l’Italie, l’Espagne ou encore le Portugal se sont rapidement exprimés en faveur de ce “passeport vaccinal”, qu’ils ont peu à peu requalifié en “passeport sanitaire”. Ce deuxième document ne se contenterait pas simplement d’intégrer les données vaccinales et compilerait d’autres données immunitaires, comme un test PCR négatif ou une preuve de guérison récente du Covid-19. Les économies de ces pays reposant en grande partie sur le tourisme intra-européen, l’instauration d’un tel système faciliterait la venue des estivants sur leur territoire et relancerait donc l’activité des hôtels et restaurants. Dans ces États, les gouvernements présentent le passeport sanitaire comme une solution efficace pour que les institutions européennes puissent se sortir de l’actuel dilemme auquel elles sont confrontées : maintenir la libre circulation, un principe fondateur de l’Union, tout en limitant les risques de propagation de l’épidémie.

A l’inverse, la France, l’Allemagne ou encore les Pays-Bas avaient originellement fait part de leurs doutes quant à la mise en place de ce dispositif dans les prochains mois. Ils sont néanmoins progressivement revenus sur leur position et ont depuis proposé des alternatives.

En janvier, Paris avançait ainsi plusieurs arguments pour repousser la mise en place d’un “passeport sanitaire”. Le premier était d’ordre pratique. Alors qu’une très faible part de la population européenne seulement avait reçu au moins une première dose de vaccin, l’heure était encore à la vaccination et pas à la réflexion sur ses conséquences en termes de circulation des personnes.

C’est une idée sur laquelle la France considère qu’on ne doit pas ouvrir le débat maintenant. Quand l’accès au vaccin sera généralisé, ce sera différent” , avait ainsi résumé le secrétaire d’État aux Affaires européennes français Clément Beaune le 17 janvier. Interrogé sur France 5 le 18 janvier, le Premier ministre Jean Castex avait quant à lui également affirmé qu’étant donné le caractère facultatif de la vaccination en France, il était “étonnant de rendre obligatoire un certificat vaccinal” . Des réserves qui n’ont néanmoins pas empêché plusieurs États membres, mais aussi des entreprises privées de créer leurs propres certificats garantissant l’immunité des voyageurs contre le Covid-19.

Quelles initiatives ont déjà été prises ?

L’association internationale des transporteurs aériens (IATA) a notamment élaboré un “travel pass”, une plateforme compilant les exigences de chaque pays et centralisant les informations de santé des voyageurs. Un projet destiné à relancer le secteur aérien, particulièrement touché par la crise du Covid-19. Sur le même modèle, Air France a lancé son propre pass sanitaire le 11 mars.

Du côté de la puissance publique, plusieurs gouvernements ont engagé des initiatives similaires, y compris en Europe. Outre l’Islande, qui a déjà mis en place un tel système, la Pologne, la Hongrie, la Suède et le Danemark ont ou vont créer un certificat vaccinal pour les voyageurs étrangers et leurs propres ressortissants. La Grèce en a fait de même avec Israël, Chypre et la Serbie en signant un accord bilatéral autorisant leurs ressortissants vaccinés à pouvoir se déplacer de part et d’autre de la Méditerranée. L’Estonie, très avancée dans sa politique de numérisation de ses services administratifs, a également lancé des tests en accord avec l’OMS pour mettre en place un passeport numérique de vaccination contre le Covid-19. La Finlande pourrait lui emboîter le pas. La Pologne, l’Estonie, la Lituanie et la Roumanie autorisent déjà pour leur part les voyageurs attestant de leur immunité à pénétrer sur leur territoire sans autre justificatif. Enfin, un système similaire est actuellement à l’essai en Bavière.

Devoir attester de son état immunitaire n’a rien d’une nouveauté. De nombreux Etats exigent par exemple déjà des certificats de vaccination contre la fièvre jaune, comme en atteste cette liste établie par l’OMS. C’est la raison pour laquelle l’institution internationale a créé le carnet de vaccination international. Un petit livret jaune exigé pour se rendre dans certains pays, notamment africains, où la maladie sévit plus particulièrement. Néanmoins, cette obligation concerne des flux de populations moins importants que ceux observés au sein de l’espace de libre circulation européen.

Côté français, Emmanuel Macron a annoncé le 25 février qu’il songeait à mettre en place au niveau national un dispositif de pass sanitaire. Ce document numérique centraliserait les informations sur la situation vaccinale mais aussi les tests sérologiques et PCR. Non obligatoire, il n’autoriserait pas à voyager librement mais permettrait de fréquenter les bars et restaurants, qui pourraient donc rouvrir leurs portes aux personnes ne présentant aucun danger de contamination. Un système qui rappelle celui actuellement expérimenté en Israël, où les citoyens vaccinés se sont vus accorder un “badge Covid-19” leur garantissant pendant six mois l’accès aux bars, restaurants et boîtes de nuit du pays.

Face à la multiplication de ces initiatives nationales, tout l’enjeu pour les institutions de l’Union consiste donc à empêcher une cacophonie européenne sur ce dossier, sans pour autant contrevenir aux droits fondamentaux des citoyens.

Que propose la Commission européenne ?

Si la Commission ambitionnait déjà de créer un passeport vaccinal électronique au niveau européen en 2019, l’irruption de la pandémie de Covid-19 a rebattu les cartes. Et pour cause : la maladie a paralysé le continent et poussé les États membres à instaurer des restrictions entravant le principe de libre circulation des personnes. Aujourd’hui, le passeport sanitaire revêt un enjeu majeur, puisqu’il va devenir un outil essentiel pour se déplacer librement sur le territoire de l’Union.

Face aux prises de position des chefs d’État et de gouvernement, survenues quelques jours seulement après le lancement des campagnes de vaccination fin décembre, la Commission européenne avait d’abord joué la prudence. Elle s’était à l’origine tenue à une position proche de celle de la France, arguant qu’il fallait d’abord se concentrer sur la stratégie vaccinale avant de s’interroger sur ses conséquences en termes de libre circulation.

Elle s’est néanmoins rapidement exprimée, à la mi-janvier, en faveur d’une “preuve de vaccination standardisée” . Position soutenue par le Conseil européen au cours de deux sommets tenus fin janvier et fin février, au cours desquels les Vingt-Sept ont donné mandat à l’exécutif pour élaborer une proposition législative. Cette dernière, rendue publique le 17 mars, porte sur la création d’un certificat vert numérique au niveau européen.

Passeport vaccinal, passeport sanitaire, certificat vert, quelles différences ?

Le passeport vaccinal est un document intégrant uniquement les informations quant à la vaccination des voyageurs, il correspond à l’idée originellement formulée par le gouvernement grec. Le passeport sanitaire étend le champ des informations disponibles en intégrant les tests PCR négatifs et les preuves de guérison récentes. Soit exactement ce que projette d’instaurer la Commission européenne avec son certificat vert numérique. L’exécutif a néanmoins préféré cette formulation car ce certificat n’a pas vocation à devenir un document indispensable ou permanent pour pouvoir se déplacer sur le territoire de l’Union - il n’a donc rien d’un passeport.

Concrètement, ce certificat vert numérique permettra donc aux citoyens européens et aux ressortissants de pays tiers vivant sur le territoire de l’Union de pouvoir attester de leur immunité de trois manières différentes. Soit en prouvant qu’ils ont bien été vaccinés, soit avec un test PCR négatif ou encore avec un certificat indiquant qu’ils ont récemment guéri de la maladie. Sur ce dernier point, Julien Brugerolle, spécialiste Justice et Consommation à la Commission européenne, précise que le certificat vert numérique n’intégrera pas directement des tests sérologiques mais plutôt des “preuves de guérison”. Ce système serait par ailleurs étendu à l’Islande, à la Norvège, à la Suisse et au Liechtenstein. Enfin, les données figurant sur le certificat vert seront rédigées dans la langue de l’État membre le délivrant ainsi qu’en anglais. 

La proposition de la Commission européenne fixe des règles communes, et donc un cadre européen, dans lequel ce certificat vert numérique pourra être utilisé. Par exemple, les certificats verts numériques doivent impérativement prendre en compte les injections faites avec des vaccins approuvés par l’Agence européenne des médicaments (EMA). Ces normes permettront ainsi d’assurer un niveau minimal d’harmonisation au niveau européen. 

En revanche, les États membres restent souverains dans la gestion de leurs frontières intérieures. Ils peuvent donc définir d’autres contours et usages à ce document. Par exemple, les gouvernements des Vingt-Sept sont libres d’inclure dans ce certificat vert les personnes immunisées grâce à des vaccins non approuvées par l’Agence européenne des médicaments (EMA) et la Commission européenne. Cela concernerait particulièrement la Hongrie, la Slovaquie ou la Pologne, trois pays qui ont en effet acheté des stocks de Sinopharm et de Spoutnik V, les vaccins russe et chinois, non validés par l’EMA. Légalement, la France serait par exemple tout à fait en droit de les inclure dans la liste des vaccins qu’elle reconnait, et donc déroger au cadre européen de base.

De la même manière, la durée de validité du certificat serait laissée à l’appréciation des États membres, avec certains plafonds fixés au niveau européen (le certificat de rétablissement du Covid-19 ne pourrait pas être utilisé plus de 6 mois). Ces durées restent cependant à définir précisément en fonction des avancées des connaissances scientifiques, encore embryonnaires en ce qui concerne la durée de l’immunité dont jouissent les personnes guéries du Covid-19 (voir plus bas). Elles pourraient donc être révisées régulièrement en fonction des découvertes médicales réalisées dans les semaines et mois à venir.

Les États membres restant souverains quant à la gestion de leurs frontières intérieures. Ils seront, s’ils le souhaitent, également libres de continuer à imposer une quarantaine ou toute autre restriction aux porteurs du certificat vert numérique. Pour ce faire, ils devront néanmoins justifier cette décision auprès de Bruxelles. 

Enfin, si le certificat vert numérique est exclusivement destiné à favoriser la libre circulation, les États sont également libres d’en créer d’autres à leur niveau pour leur attribuer d’autres usages, comme par exemple conditionner l’accès aux bars et restaurants à sa présentation. “Mais cela ne relève pas du cadre européen, il s’agit de dispositions exclusivement inscrites dans les lois des États membres”, précise Julien Brugerolle, expert Justice et Consommation à la Commission européenne. 

Autre point important en discussion, la question du caractère obligatoire - ou non - de ce certificat vert. Selon la proposition de la Commission européenne, le document ne constituera pas une condition sine qua non pour pouvoir voyager sur le territoire de l’Union, ce qui serait revenu à entraver la libre circulation, l’un des principes fondamentaux de l’Union européenne. Il devrait en revanche “faciliter l’exercice de ce droit”, précise la Commission, et par exemple éviter à son porteur de devoir se soumettre à une période d’isolement à son arrivée dans un autre État membre. Les citoyens européens ne possédant pas de certificat vert pourraient quant à eux continuer à circuler sur le territoire de l’Union en respectant les contraintes actuelles (présentation d’un test PCR négatif, quarantaine…). Le 2 avril, le secrétaire d’État français aux Affaires européennes Clément Beaune a précisé que “chaque État décidera s’il utilise ce petit outil ou pas. Je pense que l’on passera du test obligatoire à ce document pour circuler en Europe. Pour l’instant, c’est fermé. Grâce à ce pass, on pourrait retrouver un peu de mobilité et c’est bien qu’il y ait un cadre européen”.

Concrètement, le certificat vert européen sera délivré de manière décentralisée par les organismes agréés (cabinet de médecine, centre de vaccination, laboratoire…) par chaque État membre. Il sera disponible sous forme numérique ou papier, et authentifié par un QR code afin d’éviter les fraudes et le développement d’un marché noir. Pour ce faire, chaque établissement délivrant des résultats de test ou des comptes rendus de vaccination dispose de sa propre signature numérique. Ces données authentifiées sont compilées et protégées par chaque État membre. Les transporteurs et les administrations des pays dans lesquels se rendront les voyageurs ne pourront pas détenir ou conserver ces informations. Ils pourront simplement scanner le QR code du certificat et ainsi vérifier l’authenticité de la preuve d’immunité ou de non-contagiosité.

Pour permettre aux Etats membres de pouvoir s’assurer de l’authenticité de ces QR codes, la Commission européenne créera un portail centralisé relié à l’ensemble des administrations concernées des États membres, des centres de vaccination aux services douaniers. Autrement dit, la Commission ne projette pas pour l’instant de mettre en place une base de données unique mais de faciliter les échanges d’informations recueillies au niveau national. L’idée sous-jacente étant de protéger au maximum les données personnelles des citoyens. 

Voici ce à quoi pourrait ressembler le certificat vert numérique sur smartphone - Crédits : Commission européenne

A cet effet, le certificat comportera seulement les informations strictement nécessaires (identité et état immunitaire), respectant ainsi les principes de nécessité et de proportionnalité défendus dans le règlement général de protection des données européen (RGPD). Après avoir manifesté ses doutes quant à une mesure qu’il qualifiait “d’extrêmeen juin 2020, Wojciech Wiewiórowski, le contrôleur européen de la protection des données, a rendu un avis sur la proposition détaillée de la Commission européenne, jugeant “le système sûr du point de vue de la protection des données”.

Le processus de délivrance et d’authentification du certificat vert numérique est conçu pour préserver les données personnelles des voyageurs - Crédits : Commission européenne

La présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a affirmé que ce certificat vert pourrait être effectif d’ici l’été”, plus précisément “d’ici la fin du mois de juin”, a complété Salla Saastamoinen, directrice générale du département Justice et Consommation de la Commission européenne. Les ambassadeurs des États membres se sont accordés le 14 avril pour qu’il soit effectif pendant un an au moins. Mais pour devenir réalité, il doit encore être débattu puis voté par le Conseil de l’UE et le Parlement européen. Ce dernier devrait se prononcer sur ce sujet lors de la session plénière qui aura lieu du 7 au 10 juin. Par ailleurs, le certificat vert numérique pourrait ensuite être éventuellement étendu à d’autres pays tiers et pourrait autoriser à des ressortissants étrangers de se rendre sur le territoire de l’Union. 

Quelles questions ce certificat vert pose-t-il pour l’Union européenne ?

D’un point de vue médical d’abord, deux questions restent en suspens. Les scientifiques n’ont pour l’instant pas pu établir avec précision dans quelle mesure les personnes vaccinées pouvaient encore transmettre ou non le virus, ni déterminer avec certitude la durée de l’immunité garantie par les quatre vaccins autorisés en Europe, ceux de Pfizer/BioNTech, de Moderna, d’AstraZeneca et de Janssen. L’OMS avait alerté par deux fois sur ce point en avril et juillet 2020, affirmant qu’un passeport vaccinal ne pouvait en aucun cas être considéré comme un passeport immunitaire au vu des connaissances scientifiques actuelles. Un argument repris par Jean Castex le 18 janvier. Néanmoins, une étude scientifique israélienne parue le 8 février indique une chute de 75 % de la charge virale des personnes vaccinées dans les deux semaines qui ont suivi.

Au sein même des États membres, cette distinction opérée entre personnes vaccinées et non vaccinées pourrait également ouvrir la porte à d’autres formes de discrimination. Si tel ou tel État membre crée son propre certificat “interne” permettant aux personnes immunisées ou non porteuses du virus de fréquenter les restaurants et les cinémas, les autres Européens se rendant sur son territoire pourraient se voir refuser l’accès à ces lieux de loisirs. De même, dans les régions les plus pauvres d’Europe, où les tests sont payants et les campagnes de vaccination peu avancées, il existe un risque qu’une partie de la population ne puisse obtenir de preuve de vaccination ou de test négatif et ainsi ne pas pouvoir circuler librement sur le sol européen. C’est en tout cas une inquiétude exprimée par les députés européens de la commission des Libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen réunis le 13 avril lors d’une audition du commissaire européen à la Justice Didier Reynders à ce sujet.

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