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La diplomatie et la défense dans l'Union européenne

Les questions diplomatiques et de défense sont un domaine traditionnellement réservé aux Etats seuls. Mais depuis les années 1990, l’Union européenne a gagné des compétences en la matière.

Forces armées arborant le drapeau européen
Forces armées arborant le drapeau européen

Diplomatie

La politique étrangère est en grande partie une compétence nationale. Au sein des Vingt-Sept, la France est la principale puissance diplomatique depuis le départ du Royaume-Uni de l’Union européenne en 2020. Elle est en effet le seul pays à disposer d’un siège permanent au Conseil de sécurité de l’ONU et possède par ailleurs un important réseau d’ambassades. Vient ensuite l’Allemagne, qui tend à accroître son implication sur la scène internationale depuis plusieurs années, ainsi que l’Italie ou encore la Suède.

Les pays européens et l’Union européenne (UE) elle-même, en tant qu’organisation, doivent agir sur la scène internationale selon les mêmes valeurs et principes. Ils portent une attention particulière aux pays les plus proches, en Europe de l’Est, au Moyen-Orient ou encore en Afrique. Une “politique de voisinage” met en œuvre des coopérations spécifiques entre l’UE et 16 pays frontaliers.

Défense

La politique de défense est elle aussi une prérogative essentiellement nationale. En Europe, la France est à nouveau le pays disposant des principales forces armées depuis le retrait du Royaume-Uni. Elle est également la seule à disposer d’un arsenal nucléaire.

Le continent se trouve sous la protection de l’Otan (Organisation du traité de l’Atlantique nord) : 21 des 27 pays de l’UE en sont membres. Les deux organisations œuvrent en coopération, prennent soin de ne pas se faire concurrence et assurent la sécurité de l’ensemble de l’Union selon une alliance d’assistance mutuelle en cas de conflit.

Sur le plan opérationnel, certains pays européens sont engagés sur le plan militaire à l’étranger. C’est surtout le cas de la France encore présente dans la région du Sahel et du Sahara (opération Serval de janvier 2013 à juillet 2014 puis Barkhane depuis juillet 2014) ainsi qu’au Moyen-Orient (opération Chammal depuis septembre 2014). La France est néanmoins aidée par ses partenaires européens dans la lutte contre l’Etat islamique, avec un soutien logistique fourni par l’Espagne, l’Allemagne, la Belgique et le Danemark. Toujours dans la région du Sahel, un certain nombre de pays européens sont également présents dans le cadre de missions européennes (EUTM Mali depuis février 2013) et internationales (Minusma depuis avril 2013).

Enfin, la France et l’Allemagne sont en première ligne sur le dossier ukrainien, les deux pays ayant signé les accords de Minsk avec la Russie et l’Ukraine afin de faire cesser les combats dans le pays.

Il existe en outre d’importantes différences entre les pays européens concernant le montant des dépenses de défense.

La politique européenne

Au niveau européen, les affaires étrangères et la défense sont regroupées sous le nom de “Politique étrangère et de sécurité commune” (PESC).

Parmi les objectifs poursuivis dans le cadre de la PESC figurent la sauvegarde des valeurs, des intérêts fondamentaux, de la sécurité, de l’indépendance et de l’intégrité de l’UE, ou encore le soutien à la démocratie et à l’état de droit, ainsi que la préservation de la paix.

Le traité de Lisbonne indique que l’Union peut exercer sa compétence dans tous les domaines de politique étrangère, y compris la défense. Dans les faits, les Etats membres conservent la majorité des prérogatives. Les décisions européennes en la matière se prennent à l’unanimité, même si des dérogations existent pour permettre à un nombre restreint de pays de prendre des mesures sans la participation de tous (procédure de coopération renforcée). Seul le Danemark dispose d’une clause dite d’opt-out, qui le laisse entièrement souverain dans ce domaine.

Pour “incarner” cette action extérieure, l’Union européenne dispose d’un “Haut Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité” . Depuis 2019, l’Espagnol Josep Borrell occupe ce rôle, succédant à l’Italienne Federica Mogherini. Il cumule la fonction de “chef de la diplomatie européenne” avec celle de Vice-président de la Commission européenne.

La politique de sécurité et de défense commune (PSDC), spécifiquement consacrée à la sécurité et à la défense, est partie intégrante de la PESC.

Histoire

La diplomatie et la défense européennes sont discutées depuis les origines du projet européen. Un projet de Communauté européenne de défense (CED) est même envisagé dès 1954, avant la signature du traité de Rome en 1957. La CED est finalement rejetée par le parlement français. Mais l’idée de doter l’Europe de compétences en politique étrangère et de défense perdure. Il faudra attendre jusqu’en 1992 pour qu’elle se concrétise, dans le cadre du traité de Maastricht.

Enjeux

Le contexte géopolitique actuel incite les Européens à accroître leur coopération en matière de diplomatie et de défense. Les foyers de tension sont nombreux (Sahel, Caucase …), tout comme les sources de déstabilisation (terrorisme, changement climatique, éloignement américain…). Pour relever ces défis et peser face à des puissances telles que les Etats-Unis, la Russie et la Chine, les Etats membres de l’UE tentent de parler d’une même voix.

Le Brexit pourrait, selon certains observateurs, renforcer la politique étrangère européenne. La puissance britannique a souvent freiné les projets communs en la matière, et préféré coopérer hors du cadre européen. Principale puissance militaire d’Europe continentale, la France cherche à jouer un rôle moteur en matière de défense. Elle a ainsi été à l’origine du projet d’une initiative européenne d’intervention (IEI) lancé en juin 2018 et rassemblant actuellement 13 pays de l’UE. La France a également défendu la création d’un fonds européen de défense et a lancé, avec l’Allemagne notamment, plusieurs projets de coopération industriels dans le domaine militaire.

En 2017, la Commission européenne avait fait de la défense l’un de ses 5 domaines d’action prioritaires pour l’avenir de l’Union à l’horizon 2025. L’option la plus ambitieuse consistait à aller jusqu’à la constitution d’une politique de défense intégrée, qui confèrerait à l’UE la responsabilité de la protection du territoire européen. Une ambition reprise en partie dans le programme de travail de la Commission von der Leyen entrée en fonction le 1er décembre 2019. Le programme prévoyait entre autres la création d’un Fonds européen de défense pour la période budgétaire 2021-2027, effectif depuis le 1er janvier 2021.

En décembre 2017, 25 dirigeants européens ont franchi une étape majeure vers cette politique de défense en prenant la décision d’établir une coopération structurée permanente (CSP ou PESCO), prévue par le traité de Lisbonne. Reposant sur le principe d’intégration différenciée ou d’ “Europe à deux vitesses” , elle permet aux pays qui le souhaitent d’augmenter leur coopération en matière de défense. 17 premiers projets ont été lancés en mai 2018, touchant à la formation, au développement des capacités ou encore à la cyberdéfense. Ils sont suivis en novembre 2018 puis novembre 2019 de projets supplémentaires, portant à 47 le nombre de chantiers multinationaux.

Des divergences importantes perdurent toutefois : taille des armées, perception de l’Otan, politique de neutralité de certains Etats… Enfin, l’UE n’est aujourd’hui pas habilitée à engager son budget dans des opérations militaires.

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