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La diplomatie et la défense dans l'Union européenne

Les questions diplomatiques et de défense relèvent traditionnellement des prérogatives des Etats membres de l’Union européenne. Mais depuis les années 1990, cette dernière a été dotée de compétences accrues en la matière.

Le chef de la diplomatie européenne Josep Borrell rend visite à des soldats de l’opération Irini, action militaire de l’Union européenne en mer Méditerranée destinée à faire respecter l’embargo sur les armes imposé à la Libye, en Sicile (Italie) le 19 mars 2021 - Crédits : Alexander Klebba / Commission européenne

Diplomatie

La politique étrangère est en grande partie une compétence nationale. Au sein des Vingt-Sept, la France est la principale puissance diplomatique depuis le départ du Royaume-Uni de l’Union européenne en 2020. Elle est en effet le seul pays de l’UE à disposer d’un siège permanent au Conseil de sécurité de l’ONU et possède par ailleurs un important réseau d’ambassades. 

L’Allemagne, qui tend à accroître son implication sur la scène internationale depuis plusieurs années, ainsi que l’Italie sont aussi des États au poids diplomatique conséquent, notamment via leur appartenance au G7, tout comme la France et le Royaume-Uni, aux côtés des États-Unis, du Canada, du Japon et de l’Union européenne en tant qu’organisation supranationale.

Les pays européens et l’Union européenne (UE) elle-même, en tant que personnalité juridique, doivent agir sur la scène internationale selon les mêmes valeurs et principes. Ils portent une attention particulière aux pays les plus proches, en Europe de l’Est, au Moyen-Orient ou encore en Afrique. Une “politique de voisinage” met en œuvre des coopérations spécifiques entre l’UE et 16 pays partageant une proximité géographique avec celle-ci.

Défense

La politique de défense est elle aussi une prérogative essentiellement nationale. En Europe, la France est à nouveau le pays disposant des principales forces armées depuis le retrait du Royaume-Uni. Elle est également la seule à disposer d’un arsenal nucléaire.

Le continent se trouve sous la protection de l’Otan (Organisation du traité de l’Atlantique nord) : 21 des 27 pays de l’UE en sont membres. Les deux organisations œuvrent en coopération, prennent soin de ne pas se faire concurrence et assurent la sécurité de l’ensemble de l’Union selon une alliance d’assistance mutuelle en cas de conflit.

Sur le plan opérationnel, certains pays européens sont engagés sur le plan militaire à l’étranger. C’est surtout le cas de la France encore présente dans la région du Sahel et du Sahara (opération Serval de janvier 2013 à juillet 2014 puis Barkhane depuis juillet 2014) ainsi qu’au Moyen-Orient (opération Chammal depuis septembre 2014). La France est néanmoins rejointe par plusieurs partenaires européens dans la lutte contre l’Etat islamique, avec un soutien logistique fourni par l’Espagne, l’Allemagne, la Belgique et le Danemark. 

S’il n’existe pas à proprement parler d’armée européenne, l’UE est cependant compétente pour mener des opérations militaires, pour lesquelles ses Etats membres déploient des soldats. Ces missions sont conduites au titre de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et financées via le mécanisme Athena, destiné à pourvoir aux besoins financiers communs des opérations militaires européennes. Actuellement, l’UE en mène six à travers le monde : EUFOR ALTHEA (maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine), EUNAVFOR Atalanta (lutte contre la piraterie dans la Corne de l’Afrique), EUTM Somalia (formation de l’armée somalienne), EUTM Mali (formation de l’armée malienne), EUTM RCA (formation de l’armée centrafricaine) et EUNAVFOR MED, dite opération Irini (application de l’embargo sur les armes imposé à la Libye).

Au sein de l’UE, outre l’engagement sur le terrain, il existe de fortes disparités entre Etats membres en termes de dépenses militaires. Certains, à l’instar de la Pologne, des pays baltes ou encore de la Roumanie, y consacraient plus de 2 % de leur PIB en 2019, quand d’autres, tels que la Belgique, Malte et l’Irlande, n’y réservaient que moins de 1 % de leur PIB. 

La politique européenne

Au niveau européen, les affaires étrangères et la défense sont regroupées sous le nom de “Politique étrangère et de sécurité commune” (PESC). La politique de sécurité et de défense commune (PSDC), spécifiquement consacrée à la sécurité et à la défense, est partie intégrante de la PESC.

Parmi les objectifs poursuivis dans le cadre de la PESC figurent la sauvegarde des valeurs, des intérêts fondamentaux, de la sécurité, de l’indépendance et de l’intégrité de l’UE, ou encore le soutien à la démocratie et à l’état de droit, ainsi que la préservation de la paix.

Le traité de Lisbonne, entrée en vigueur en 2009, indique que l’Union peut exercer sa compétence dans tous les domaines de politique étrangère, y compris la défense. Dans les faits, les Etats membres conservent la majorité des prérogatives. Les décisions européennes en la matière se prennent à l’unanimité. Seul le Danemark dispose d’une clause dite d’opt-out, qui le laisse entièrement souverain dans ce domaine. Par ailleurs, 25 Etats (tous sauf le Danemark et Malte) sont membres d’une coopération structurée permanente qui leur permet de prendre des engagements plus contraignants en matière de défense (voir plus bas).

Pour “incarner” cette action extérieure, l’Union européenne dispose d’un “haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité”. Depuis 2019, l’Espagnol Josep Borrell occupe ce rôle, succédant à l’Italienne Federica Mogherini. Comptant parmi les vice-présidents de la Commission européenne, il exerce la fonction de “chef de la diplomatie européenne”. 

Histoire

La diplomatie et la défense européennes sont discutées depuis les origines du projet européen. Un projet de Communauté européenne de défense (CED) est même envisagé dès 1954, avant la signature du traité de Rome en 1957. La CED est finalement rejetée par le parlement français. Mais l’idée de doter l’Europe de compétences en politique étrangère et de défense perdure. Il faudra attendre jusqu’en 1992 pour qu’elle se concrétise, dans le cadre du traité de Maastricht.

Enjeux

Le contexte géopolitique actuel incite les Européens à accroître leur coopération en matière de diplomatie et de défense. Les foyers de tension sont nombreux (Moyen-Orient, Sahel, Caucase, Afghanistan…), tout comme les sources de déstabilisation (terrorisme, changement climatique, désengagement américain…). Pour relever ces défis et peser face à des puissances telles que les Etats-Unis, la Russie et la Chine, les Etats membres de l’UE tentent de parler d’une même voix.

Le Brexit pourrait, selon certains observateurs, avoir renforcé la politique étrangère européenne. Le Royaume-Uni a souvent freiné les projets communs en la matière, et préféré coopérer hors du cadre européen. Principale puissance militaire d’Europe continentale, la France cherche à jouer un rôle moteur en matière de défense. Elle a ainsi été à l’origine du projet d’une Initiative européenne d’intervention (IEI) lancée en juin 2018, qui vise à créer les conditions nécessaires à des engagements militaires communs des Européens et rassemble actuellement 13 pays de l’UE. La France a également défendu la création du Fonds européen de défense, qui doit permettre aux industriels européens de la défense de travailler sur des projets communs. Elle a enfin lancé, avec l’Allemagne notamment, plusieurs projets de coopération industrielle dans le domaine militaire.

En 2017, la Commission européenne avait fait de la défense l’un de ses 5 domaines d’action prioritaires pour l’avenir de l’Union à l’horizon 2025. L’option la plus ambitieuse consistait à aller jusqu’à la constitution d’une politique de défense intégrée, qui confèrerait à l’UE la responsabilité de la protection du territoire européen. Une ambition reprise en partie dans le programme de travail de la Commission von der Leyen entrée en fonction le 1er décembre 2019. Le programme prévoyait entre autres la création du Fonds européen de défense pour la période budgétaire 2021-2027. Ce projet s’est concrétisé, le fonds nouvellement créé, premier instrument financier entièrement consacré à la défense, ayant été doté de 7,9 milliards d’euros au titre du budget européen 2021-2027.

En décembre 2017, 25 dirigeants européens ont par ailleurs franchi une étape majeure vers une politique de défense commune en prenant la décision d’établir une coopération structurée permanente (CSP ou PESCO en anglais), prévue par le traité de Lisbonne. Reposant sur le principe d’intégration différenciée ou d’ “Europe à deux vitesses” , elle permet aux pays qui le souhaitent d’augmenter leur coopération en matière de défense. 17 premiers projets ont été lancés en mai 2018, touchant à la formation, au développement des capacités ou encore à la cyberdéfense. Ils sont suivis de 17 projets supplémentaires en novembre 2018 puis de 13 autres en novembre 2019, portant à 47 le nombre de chantiers multinationaux.

Des divergences importantes perdurent toutefois entre Etats membres : taille et financement des armées (les dépenses militaires vont du simple au septuple dans l’UE), perception de l’Otan (certains Etats, comme la Pologne et les pays baltes, sont beaucoup plus atlantistes que le reste de l’Europe), politique de neutralité de certains Etats (Autriche, Finlande, Irlande et Suède)…

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