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Covid-19 : quelle place pour l'Europe dans la ''diplomatie vaccinale'' mondiale ?

En proie à la pandémie de Covid-19, les grandes puissances ont mobilisé leurs efforts pour financer la recherche d’un vaccin et s’assurer un approvisionnement suffisant, tout en engageant pour certaines des politiques plus solidaires à l’égard des pays les moins avancés. Quel rôle joue l’Europe sur la scène internationale, et quelle position a-t-elle adopté entre “protectionnisme vaccinal” et exportations vers les Etats les plus défavorisés ?

Entre multilatéralisme et protectionnisme, où l'Europe se situe-t-elle sur l'échiquier mondial de la production et l'exportation de vaccins ? - Crédits : Franky De Meyer / iStock
Entre multilatéralisme et protectionnisme, où l’Europe se situe-t-elle sur l’échiquier mondial de la production et de l’exportation de vaccins ? - Crédits : Franky De Meyer / iStock

La pandémie de Covid-19 qui frappe la planète a paralysé l’économie mondiale, mais pas la communauté scientifique, lancée dans une course effrénée au vaccin depuis de longs mois. Le 24 août, l’OMS estimait que 296 vaccins potentiels étaient actuellement à l’étude dans le monde, dont 112 étaient testés sur l’homme et 28 dans la troisième phase des essais cliniques avant demande d’homologation. Ces recherches aiguisent les appétits des grandes puissances mondiales qui se livrent à une compétition pour réserver un maximum de doses à leur population.

Depuis le mois de décembre 2020 et le lancement des premières campagnes de vaccination, près de 5 milliards de doses ont été administrées sur la planète au 25 août, selon les estimations de l’OMS. Si le rythme de la vaccination s’accélère globalement dans le monde, ce chiffre masque de profondes disparités entre pays avancés et peu développés. Ainsi, à eux seuls, les États-Unis, la Chine, l’Inde et l’Union européenne ont réalisé près de 3,99 milliards d’injections, soit 80 % du total mondial. A l’inverse, seul 1,4% de la population des pays à bas revenus a reçu au moins une dose. Une hyperconcentration dénoncée par l’OMS le 24 août. Son président Tedros Adhanom Ghebreyesus avait alors souligné les “inégalités choquantes d’accès au vaccin” illustrant “la faiblesse fondamentale aux racines de la pandémie: le manque de solidarité mondiale et de partage - partage d’informations et de données, d’échantillons biologiques, de ressources, de technologie et d’outils”.

Part de la population ayant reçu au moins une dose dans le monde - Crédits : Our world in data

Comment l’Europe avance-t-elle par rapport au reste du monde ?

Avec 529 millions de doses administrées au 27 août selon le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, l’UE se situe donc dans le quatuor de tête mondial en valeur absolue. En valeur relative, si elle s’est longtemps trouvée en deçà des autres grandes puissances, l’Union a en partie rattrapé son retard ; avec 63,96 % de sa population ayant reçu au moins une dose au 25 août, elle devance même les Etats-Unis (60,55 %). Elle reste néanmoins derrière le Canada (73,44 %), le Royaume-Uni (70,40 %) ou Israël (68,48 %).

Ce retard initial s’explique par plusieurs facteurs. Tout d’abord, les États-Unis, le Royaume-Uni ou encore Israël ont lancé leurs campagnes de vaccination une à trois semaines avant l’Union européenne. Ils ont donc disposé de plus de temps. Par la suite, l’UE, qui a négocié des prix plus bas, s’est retrouvée face à une autre problématique : les laboratoires ont cherché à livrer en priorité leurs doses aux puissances ayant accepté de payer plus cher. Enfin, les doutes quant aux effets secondaires générés par les vaccins AstraZeneca puis Johnson & Johnson ont contribué à retarder encore un peu plus les livraisons prévues par ces deux laboratoires.

Quelles sont les positions des grandes puissances sur la “solidarité vaccinale” ?

Dès les balbutiements de la recherche d’un vaccin contre le Covid-19, une question s’est posée pour les gouvernements des puissances mondiales. Comment trouver le bon équilibre entre la protection de leurs citoyens et l’optimisation de la vaccination au niveau de la planète ? Par essence, une pandémie doit en effet être combattue au niveau collectif. Pour autant, les États ont naturellement pour priorité d’immuniser leurs citoyens. Face à ce dilemme, les États-Unis, lorsqu’ils étaient gouvernés par Donald Trump, ont d’abord défendu l’option “America First”. La Chine en a fait de même. 

Mais les deux superpuissances mondiales ont depuis nuancé leur discours, et même donné des doses à d’autres pays. A l’occasion de la tenue du G7 du 11 au 13 juin, le président américain Joe Biden a même annoncé un revirement radical puisqu’il s’est engagé à faire don de 500 millions de doses Pfizer/BioNTech d’ici à la fin de l’année 2022. L’Europe avait pour sa part déjà adopté cette ligne solidaire depuis des mois, bien résumée par la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, pour qui “l’Europe sera à l’abri quand le monde sera à l’abri”. Autrement dit, inutile d’atteindre l’immunité collective sur le Vieux Continent si la pandémie continue de sévir à ses portes, car elle finira par s’y propager à nouveau. 

Première illustration de cette politique, elle a tout d’abord organisé une conférence des donateurs au niveau mondial en mai 2020. L’initiative, surnommée “Covidthon”, a permis de réunir plus de 15 milliards d’euros de la part des États et des grandes fortunes de la planète. Cet argent sera utilisé pour garantir un accès universel à la vaccination, notamment au continent africain. 

L’UE projette également de mettre en place son propre mécanisme de solidarité internationale selon lequel un pourcentage des doses qui lui sont livrées serait réservé aux pays en difficulté dans leurs campagnes de vaccination. Début juin, sur les 654 millions de doses produites sur son sol, l’Union européenne en avait exporté 329 millions vers des pays tiers. Les principaux bénéficiaires étant le Japon, le Royaume-Uni et le Canada. Par ailleurs, le Conseil européen s’est accordé fin mai sur une politique vaccinale de voisinage. Cette dernière va déboucher sur des dons de doses, notamment aux pays des Balkans. Enfin, suite au sommet du G7, l’UE a annoncé que 100 millions de doses devraient être livrées gratuitement avant la fin de l’année 2021.

En parallèle, Bruxelles, Washington et Pékin ont donc tous trois adhéré à un mécanisme de solidarité mondiale d’achats de vaccin pour les pays les moins développés. Baptisé COVAX, il est co-dirigé par trois instances internationales : l’OMS, l’Alliance du vaccin et la Coalition pour les innovations en matière de préparation aux épidémies. Son fonctionnement repose sur la même logique que celle des achats groupés privilégiés par la Commission européenne. Les pays participants débloquent des fonds qui permettent de pré-réserver des doses auprès des laboratoires. Doses qui sont ensuite distribuées en priorité aux pays à faibles et moyens revenus. Au total, les participants au mécanisme ont promis de livrer 2 milliards de doses dans ce cadre, dont 1,3 milliards d’ici à la fin de l’année 2021. Dans ce cadre, l’Europe est particulièrement impliquée puisque “l’équipe Europe” (composée de l’UE, des institutions financières de l’UE et des Etats membres) a promis d’engager 2,47 milliards d’euros. 

Les livraisons ont néanmoins tardé puisqu’il a fallu attendre le mois de février pour qu’un premier stock soit envoyé au Ghana. Au 24 août, 215 millions de doses ont été distribuées via le mécanisme COVAX. Ce chiffre encore faible est très éloigné de l’objectif initialement affiché pour l’année 2021. Il témoigne par ailleurs des priorités des États, dont le souci majeur demeure de vacciner leur propre population. La meilleure illustration étant le cas du Canada qui, après avoir contribué au mécanisme COVAX et affirmé vouloir faire preuve de solidarité, a finalement utilisé ce canal pour obtenir près de 2 millions de doses du vaccin AstraZeneca. L’Inde, confrontée à une flambée épidémique sans précédent, a également bloqué les exportations de ses doses d’AstraZeneca, dont certaines étaient censées alimenter COVAX. Par ailleurs, on estime que pour atteindre son objectif, le mécanisme nécessiterait 5 milliards de dollars supplémentaires. Un constat face auquel les pays du G7 se sont engagés à doubler ou presque leur soutien financier suite au sommet du mois de juin, passant de 3,4 à 6,3 milliards d’euros. 

Autre question en lien avec la solidarité vaccinale, la question de la levée des brevets. Concrètement, la levée des brevets signifierait que les laboratoires qui ont conçu les vaccins renonceraient à leur propriété intellectuelle sur ceux-ci, et donc que n’importe quelle autre entreprise ou acteur public pourrait les produire sans avoir à payer pour cela. Le 6 mai, les Etats-Unis ont apporté leur soutien à l’Inde et à l’Afrique du Sud, qui réclamaient cette levée pour pouvoir accélérer le rythme de leur production. Si la ministre française déléguée à l’Industrie Agnès Pannier-Runacher a d’abord estimé qu’il s’agissait d’une “fausse bonne idée” au mois de février, Paris a finalement emboîté le pas à Washington puisque le 7 mai, Emmanuel Macron s’est dit “tout à fait favorable” à cette option. 

Ces prises de positions, qualifiées “d’historiques” par l’OMS, ont été débattues dans le cadre de l’Organisation mondiale du Commerce (OMC). Dans ce cadre, la Commission européenne s’est exprimée contre la levée des brevets, défendant plutôt l’option de licences obligatoires, qui permet aux Etats de s’octroyer le droit de produire un vaccin contre rémunération des laboratoires détenant les droits. Une position qui entre en contradiction avec celle du Parlement européen, qui a voté une résolution en faveur de la levée des brevets le 10 juin. 

De leur côté, les représentants des laboratoires s’y opposent, arguant que des accords de production sont déjà passés entre concurrents pour accroître le rythme de production. Si cette levée venait à être actée, reste ensuite à déterminer quels savoir-faire tomberaient dans le domaine public. Autrement dit, si les laboratoires seront amenés à divulguer seulement le contenu de leurs vaccins, ou également les procédés technologiques nécessaires à leur conception. Un détail d’importance, qui pourrait accélérer - ou, le cas échéant, ralentir - la production. Enfin, quand bien même les laboratoires dévoileraient l’ensemble de leurs secrets médicaux, les entreprises et les Etats qui voudraient s’en emparer devraient rattraper un retard scientifique, technologique et industriel d’ampleur, notamment pour les vaccins à ARN messager, un procédé encore jamais utilisé sur l’homme par le passé.

Outre la vaccination, l’Union européenne s’est notamment engagée à fournir l’Inde en oxygène. En proie à une flambée épidémique sans précédent depuis la mi-avril, le système de santé indien fait en effet face à une pénurie de bombonnes d’oxygène permettant d’offrir une assistance respiratoire aux malades du Covid-19. Cette aide transite via le mécanisme de protection civile de l’UE, qui centralise les dons matériels et l’aide logistique et humaine proposée par les États membres.

Comment la vaccination est-elle devenue un enjeu diplomatique majeur ?

Si l’Union européenne est partisane d’une approche multilatérale, la Chine et la Russie, elles, ont également renforcé leurs relations bilatérales avec de nombreux pays dans le monde grâce à leur “diplomatie vaccinale”. Pékin et Moscou ont en effet recouru à la recherche publique pour développer leurs propres vaccins. Spoutnik V, EpivacCorona et Kovivak côté russe, Sinopharm, Sinovac et CanSino côté chinois. Les stocks produits sont destinés bien sûr à immuniser leur population, mais ils sont également utilisés pour tisser des relations plus étroites avec des alliés, voire en trouver d’autres sur la scène internationale. 

Au 22 mars, la Russie avait par exemple signé des contrats d’exportation avec 74 pays pour un total de 815 millions de doses de son vaccin Spoutnik V, selon Tatiana Katsouéna-Jouan, chercheuse à l’Ifri, interviewée par France Inter. D’abord contesté, Spoutnik V a ensuite gagné en crédit après son adoubement comme le troisième vaccin le plus efficace au monde (à 91,6 %) par la revue The Lancet, derrière les vaccins Pfizer/BioNTech et Moderna. Il est désormais disponible dans sa version “light”, ne nécessitant qu’une seule dose. Côté chinois, les trois vaccins ont rencontré un succès moins flagrant, mais avaient tout de même été commandés par 32 pays au 17 mars, rapporte le média spécialisé The Diplomat. Si les sources sur ces exportations russes et chinoises manquent, les dernières en date, rapportées par le Moscow Times (un média indépendant) indiquent que la Russie aurait exporté pour 304 millions de dollars de vaccins entre janvier et mai 2021, et la Chine pour 1,8 milliards de dollars. Soit 30 (pour la Russie) à 100 fois plus (pour la Chine) que les exportations réalisées sur la même période en 2020. Russia Beyond (lié au gouvernement russe) note pour sa part que le fonds d’investissement du Kremlin prévoyait de livrer 896 millions de doses sur l’année 2021.

Les deux puissances ont principalement vendu leur production aux pays “intermédiaires” tels que le Chili, le Venezuela, l’Algérie, la Tunisie, le Mexique, l’Iran, ou encore l’Inde, qui a commandé 18 millions de doses de Spoutnik V pour faire face à une flambée épidémique sans précédent. Des livraisons devenues des armes politiques. En matière de communication d’abord, puisque le régime de Pékin affirme par là sa volonté de promouvoir une “communauté de destin pour l’humanité” et présente ses vaccins comme “un bien public mondial”. Mais surtout en matière diplomatique, puisque dans les faits, malgré ce discours multilatéraliste, la Chine a par exemple refusé des livraisons de vaccin au Paraguay, pays qui reconnaît Taïwan. Solidaire, le Chili a finalement fait don au Paraguay de 20 000 doses… Sinopharm achetées à la Chine. En parallèle, Pékin a en revanche donné plus de 4 millions de doses à certains pays en difficulté dans leurs campagnes de vaccination. Une attitude qualifiée de “diplomatie agressive et de propagande” par le ministre français des Affaires Étrangères Jean-Yves Le Drian. 

La bataille de l’opinion, un enjeu de soft power ?

Courant mai, une autre affaire, symptomatique de la guerre d’influence qui se joue actuellement autour de la perception des vaccins, a éclaté en France. Plusieurs influenceurs de renom ont été contactés par Fazze, une agence de communication leur proposant des contrats très lucratifs s’ils venaient à critiquer le vaccin Pfizer/BioNTech et à mettre en doute sa sûreté. L’agence, basée à Londres, ne semble qu’être une boîte aux lettres fictive. Elle n’a jamais voulu dévoiler l’identité du commanditaire de la campagne de la communication. Seul faisceau d’indices dont la presse a fait mention, deux des quatre employés officiellement salariés par Fazze ont fait leurs études à l’université d’Etat des transports en Sibérie, rapporte LCI.

La diplomatie vaccinale chinoise a néanmoins battu de l’aile à la suite des déclarations de Gao Fu, directeur du Centre chinois de contrôle et de prévention des maladies et plus haute autorité médicale du pays : “les vaccins [chinois] existant actuellement n’ont pas un taux de protection très élevé”, a-t-il déclaré le 10 avril dernier. La Chine envisage effectivement de compléter les vaccinations de sa population par des injections avec des doses Pfizer/BioNTech ou Moderna. Un réajustement qui dévalorise les vaccins chinois et fragilise donc la position de Pékin sur la scène internationale. Si Gao Fu est revenu sur ses propos depuis, conscient de leur effet néfaste sur le soft power chinois, des chercheurs serbes ont entretemps affirmé qu’avec Sinopharm, “les anticorps mettent beaucoup plus de temps à apparaître [qu’avec les autres], deux ou trois semaines après la deuxième dose”.

Du côté des pays acheteurs, le fait de recourir aux vaccins russes ou chinois est également l’occasion de se positionner politiquement. Ainsi, le guide suprême de la République islamique iranienne Ali Khamenei a par exemple interdit l’importation des vaccins occidentaux en janvier 2021, provoquant la colère de la population et du personnel soignant. Ces stratégies sanitaires illustrent bien la dimension éminemment politique que revêt la course au vaccin, les choix de chaque État recoupant les lignes de fracture géopolitiques aux niveaux européen et mondial.

Quelles sont les conséquences de cette diplomatie vaccinale en Europe ?

L’Union européenne n’échappe pas aux remous provoqués par les diplomaties vaccinales russe et chinoise. Le vaccin Spoutnik V a par exemple séduit la Hongrie, un État membre en opposition frontale avec l’UE sur certains sujets (état de droit, migrations…), et qui tenait à s’affranchir de la stratégie européenne de vaccination pour marquer son indépendance vis-à-vis de Bruxelles. Après avoir reçu les premiers échantillons de Spoutnik V fin novembre, des problèmes d’approvisionnement ont poussé Budapest à recourir au vaccin BioNTech/Pfizer. Sans se conformer complètement à la stratégie de coordination européenne pour autant, puisque le gouvernement hongrois a tenu à lancer sa campagne de vaccination le 26 décembre, soit la veille de la date sur laquelle s’étaient accordés les autres États membres.

Depuis, l’autorité hongroise de réglementation des médicaments a accordé son feu vert au vaccin Spoutnik V ainsi qu’au vaccin chinois Sinopharm, alors qu’aucun des deux n’a été validé par l’EMA pour le moment. Le pays est toutefois relativement sorti de son isolement en ce qui concerne le vaccin russe au vu de l’intérêt témoigné par plusieurs capitales européennes et des commandes passées par certaines d’entre elles.

La Slovaquie, l’Autriche et l’Allemagne se sont en effet tournées depuis vers Spoutnik V, tandis que la Pologne, qui entretient un contentieux historique avec la Russie, a préféré passer commande du vaccin chinois Sinopharm. L’annonce allemande de discussions engagées avec le Kremlin a jeté un froid dans le couple franco-allemand, le secrétaire d’État aux Affaires européennes français Clément Beaune qualifiant cette opération de “coup de communication pas très sérieux”. Autant d’initiatives bilatérales qui témoignent des inquiétudes des États membres face aux lenteurs de la stratégie vaccinale européenne.

Entretemps, l’Union européenne est également peu à peu revenue sur sa position quant à l’efficacité et l’intérêt du vaccin russe Spoutnik V. Sceptique jusqu’alors, Ursula von der Leyen a affirmé le 2 février devant des parlementaires européens que “si les producteurs russes, […] [ouvraient] leurs dossiers et [montraient] de la transparence […], alors ils pourraient avoir une autorisation conditionnelle de mise sur le marché comme les autres”. L’Agence européenne des médicaments examine par ailleurs Spoutnik V, qui pourrait donc faire l’objet d’une autorisation de mise sur le marché européen.

Kirill Dmitriev, directeur du Fonds d’investissement direct russe, principal mécène du vaccin produit par son pays, a néanmoins fait savoir que l’UE ne pourrait en bénéficier qu’après la vaccination de la majeure partie des Russes. Enfin, l’EMA a également annoncé qu’elle commençait l’examen scientifique de Sinovac, l’un des vaccins commercialisés par Pékin. Cet intérêt éprouvé pour les productions russe et chinoise rappelle en tout cas que la question de l’accès prioritaire des Européens aux stocks de vaccins reste d’actualité malgré les signatures de contrats déjà réalisées. 

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