Brexit : six mois après la sortie du Royaume-Uni du marché unique, quel bilan ?

C’était il y a cinq ans. Le 23 juin 2016, les Britanniques se prononçaient en faveur du “Leave”, la sortie de leur pays de l’Union européenne, à 51,89 %. Cet événement inédit dans la construction européenne a initié un processus tout aussi singulier : l’organisation du retrait d’un Etat membre et la mise en place d’une nouvelle relation avec celui-ci.

Après plusieurs reports, la sortie du Royaume-Uni a finalement été encadrée par un accord conclu le 17 octobre 2020. Un traité signé par Boris Johnson, successeur de Theresa May à la tête du gouvernement britannique, qui avait à plusieurs reprises échoué à faire ratifier un précédent accord de retrait. Le 1^er février 2020, le pays ne faisait ainsi plus officiellement partie de l’UE. Il continuait cependant de suivre les règles européennes sans avoir voix au chapitre.

Cette transition post-Brexit, prenant fin au terme de l’année 2020, devait permettre à Londres et Bruxelles de négocier leur nouvelle relation. Une période très courte au vu des enjeux et de la complexité des pourparlers. Les Européens et Britanniques ont néanmoins réussi à s’entendre in extremis autour d’un accord de commerce et de coopération trouvé le 24 décembre.

Négocié en un temps record, ce traité, de libre-échange essentiellement, assure au Royaume-Uni un accès sans droits de douane ni quotas au marché unique, mais avec des contrôles aux frontières. Et ceux qui espéraient définitivement tourner la page du Brexit avec les accords de sortie et de commerce ont vite déchanté. De nombreux aspects de la nouvelle relation demeurent à déterminer, tels que les services financiers ou encore la coopération en matière de politique étrangère.

La mise en œuvre des traités constitue par ailleurs un sujet à part entière et ne s’effectue pas sans difficultés. Récemment, le ton est monté entre Bruxelles et Londres à propos de l’Irlande du Nord. En vertu de l’accord de retrait, et plus précisément de son protocole nord-irlandais, des règles spécifiques s’y appliquent. L’Ulster est de fait maintenue dans l’union douanière européenne afin d’éviter le rétablissement d’une frontière physique avec la République d’Irlande voisine. Ce qui implique la mise en place de contrôles sur les marchandises entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord. Certaines vérifications ont été unilatéralement reportées par Londres, provoquant la colère de Bruxelles, qui l’accuse de ne pas respecter ses engagements.

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Comment l’UE et le Royaume-Uni pourraient-ils parvenir à surmonter leurs désaccords ? Quelle relation peuvent-ils espérer entretenir à l’avenir ? Pour essayer d’y voir plus clair, nous avons interrogé Georgina Wright, chercheuse spécialiste des conséquences du Brexit sur la relation entre le Royaume-Uni et l’Union européenne.

Experte en politiques européennes ayant débuté sa carrière à la Commission européenne et à l’Otan, Georgina Wright dirige aujourd’hui le programme Europe de l’Institut Montaigne. En tant que chercheuse, elle collabore également avec le German Marshall Fund of the United States et l’Institute for Government à Londres et avec le Centre for Britain and Europe de l’Université de Surrey. Au sein de l’Institut Montaigne, elle travaille notamment sur les questions relatives à l’Union européenne, les priorités européennes de la France et les relations franco-britanniques. 

Toute l’Europe : Un peu moins de 6 mois après la sortie du Royaume-Uni du marché unique et de l’union douanière, comment qualifierez-vous la qualité des relations entre Londres et Bruxelles ?

Georgina Wright : Pas terrible, mais ce n’est pas vraiment une surprise. L’accord de libre-échange a été conclu en moins d’un an, alors que l’Union européenne met en général entre un an et demi et sept ans pour négocier un traité de ce type avec un pays tiers. Par ailleurs, cet accord, qui comprend notamment des coopérations en matière de sécurité et d’énergie, est bien plus qu’un traité de libre-échange. Le deal a été signé le soir du réveillon de Noël 2020 et il fallait ensuite que toutes les entreprises puissent s’adapter.

A mon sens et à celui de nombreux analystes du Brexit, il était clair qu’une période d’ajustement allait avoir lieu dans les mois suivants l’accord car les entreprises, et même les gouvernements de part et d’autre, n’ont pas eu le temps de s’adapter à cette nouvelle réalité commerciale. Concevoir ce traité en si peu de temps a été un exploit. Mais il était évident que si les négociations étaient terminées, des points de discussion demeuraient en suspens et que tout une mise en œuvre des accords devait avoir lieu. Et c’est sur celle-ci que reposent les problèmes d’aujourd’hui.

Pouvait-on s’attendre aux difficultés rencontrées actuellement en Irlande du Nord (report des contrôles sur les produits alimentaires, montée des tensions communautaires…) ?

Oui et non… Le protocole sur l’Irlande du Nord faisait partie de l’accord de retrait [signé en octobre 2019 et entré en vigueur le 1^er février 2020 NDLR]. Ce dernier a donné naissance à un comité mixte UE/Royaume-Uni. Il est très important de se rappeler que la Commission européenne et le gouvernement britannique ne voyaient pas du tout de la même manière le rôle de ce comité.

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Pour l’Union européenne, cet organe devait s’assurer de la mise en œuvre du protocole nord-irlandais et permettre de discuter en cas d’obstacles ou de problèmes dans son application, afin de les résoudre. S’ils n’y parvenaient pas, un mécanisme de résolution des différends, clairement mentionné dans l’accord, devait permettre de les surmonter. Du point de vue du gouvernement britannique, le comité mixte est un forum de discussion, qui devait notamment permettre de renégocier, du moins simplifier, certains points du protocole nord-irlandais.  

L’exécutif britannique considère que l’UE n’est pas assez flexible.

Toute une série de questions relatives à la mise en œuvre de ce protocole ont ensuite été reportées. L’UE a accordé un délai de grâce aux entreprises, notamment à celles installées au Royaume-Uni exportant des animaux vivants ou des produits agricoles en Irlande du Nord. Des certifications devaient être instaurées et des contrôles sanitaires commencer en avril, avec la mise en place de postes de contrôle par le Royaume-Uni. Là aussi, Bruxelles et Londres comprenaient ces délais de grâce différemment. Pour l’UE, ils étaient destinés à donner aux entreprises et au gouvernement britannique le temps de s’adapter, tandis que les Britanniques les ont accueillis comme une opportunité de renégocier le protocole nord-irlandais et de simplifier certaines de ses procédures.

Le problème actuel est donc que l’exécutif britannique considère que l’UE n’est pas assez flexible, en raison de son refus de simplifier les règles du protocole nord-irlandais (certifications, contrôles sanitaires, etc…). Du côté européen, il est affirmé qu’elles sont écrites noir sur blanc dans le traité, que les Britanniques doivent les respecter et qu’ils ne font de surcroît aucune démarche pour mettre en place les dispositifs nécessaires. En cela, nous sommes dans une impasse, les uns étant accusés d’être inflexibles, les autres de ne pas faire ce qu’ils avaient promis.

Il est important de souligner que si le gouvernement britannique revendique une simplification des procédures, il ne réclame pas pour autant leur abolition. Mais l’exécutif n’a toujours pas proposé à l’UE une manière de simplifier ces règles. Bruxelles lui a par ailleurs demandé des données sur les exportations, mais elles n’ont pas encore été transmises. Tant qu’elles ne l’auront pas été, il sera très difficile d’envisager comment opérer la simplification demandée car l’UE en a besoin pour déterminer ce qu’elle est prête à accepter. Une difficulté supplémentaire qui s’ajoute à la confiance fragilisée des Européens vis-à-vis des Britanniques. 

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Selon vous, jusqu’où pourraient aller les tensions entre le Royaume-Uni et l’Union européenne au sujet de l’Irlande du Nord ? Cela pourrait-il aboutir à des sanctions à l’encontre du Royaume-Uni ou est-il plus probable que Londres et Bruxelles trouvent un terrain d’entente avant d’en arriver là ?

Des deux côtés, il n’y a pas de volonté d’escalade. Surtout parce que la situation en Irlande du Nord est assez précaire : le gouvernement risque de tomber d’une semaine à l’autre, des élections auront lieu au printemps 2022 pour renouveler l’assemblée législative nord-irlandaise et une division politique du territoire selon les secteurs est très marquée. Le nouveau dirigeant du DUP, le principal parti unioniste, rejette par ailleurs complètement le protocole nord-irlandais. Cette situation amène Union européenne et Royaume-Uni à devoir trouver une solution. Suspendre l’accord de sortie, ce qui rétablirait une frontière physique entre les deux Irlande, n’est pas envisagé par Londres ni Bruxelles.

Une forme de négociation accrue est plus probable que la suspension du protocole nord-irlandais ou des sanctions à l’encontre du Royaume-Uni. Le terrain d’entente se trouvera par une simplification des procédures de ce protocole en Irlande du Nord. Pour qu’il puisse aboutir, il serait nécessaire de rétablir la confiance entre les deux parties, mais elle est largement entamée aujourd’hui. L’ensemble du processus du Brexit nous a enseigné qu’une rhétorique de la confrontation est souvent présente, mais qu’au-delà des mots, un terrain d’entente est en règle générale trouvé. En l’occurrence, Londres et Bruxelles vont devoir faire des concessions pour y parvenir.

Mettre fin au protocole provoquerait un grand nombre de difficultés en Irlande du Nord qu’il est justement censé permettre d’éviter.

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Boris Johnson a indiqué qu’il n’hésiterait pas à invoquer l’article 16 du protocole nord-irlandais. Celui-ci permet de ne plus suivre, à titre temporaire, certaines des dispositions du protocole s’il “entraîne de graves difficultés économiques, sociétales ou environnementales qui sont susceptibles de perdurer”, selon l’accord de retrait. Le chef du gouvernement britannique pourrait-il en venir à totalement remettre en cause les traités signés avec l’UE ?

Tout est possible dans le cadre du Brexit ! Cependant, si l’on observe les négociations dans leur ensemble, et surtout depuis que Boris Johnson est à la tête du gouvernement britannique, il y a souvent beaucoup de théâtre, de confrontations publiques, mais une volonté de travailler étroitement avec ses partenaires pour trouver des solutions.

Le gouvernement britannique envisage d’invoquer l’article 16, mais ça n’est pas l’option qu’il privilégie. En effet, mettre fin au protocole provoquerait un grand nombre de difficultés en Irlande du Nord qu’il est justement censé permettre d’éviter. Les positions des deux parties vont devoir évoluer pour assurer l’application du protocole.

Bien qu’un accord de sortie ait été signé entre l’UE et le Royaume-Uni en octobre 2019, puis un accord commercial en décembre 2020, plusieurs aspects de leur nouvelle relation restent à négocier. Parmi eux, les services financiers ou encore la coopération en matière de politique étrangère. A quelle progression peut-on s’attendre sur ces dossiers ? A quel rythme ?

Mon point de vue a toujours été qu’il fallait une période de deuil avant que l’on puisse vraiment envisager une nouvelle phase dans la relation entre la Royaume-Uni et l’Union européenne. L’accord de commerce et de coopération reflète le niveau d’ambition des deux parties. Le Royaume-Uni attend toujours que l’UE lui accorde des équivalences financières, tandis que celle-ci n’a pas réussi à obtenir une coopération étroite avec Londres en matière de politique étrangère. Si Londres espérait au départ obtenir des équivalences financières de la part de l’UE, elle ne s’y attend plus. Tout comme Bruxelles ne s’attend pas spécialement à ce que le Royaume-Uni veuille une coopération structurée en matière d’affaires étrangères.

A cela s’ajoutent d’autres aspects décevants dans les résultats des négociations. Les diplômes britanniques ne seront, par exemple, pas automatiquement reconnus en Europe et vice-versa. Les ressortissants britanniques ne jouiront d’aucune condition favorable d’entrée et de séjour dans le cadre des transferts temporaires intragroupes [lorsqu’un travailleur est détaché à l’étranger par son entreprise dans une entité appartenant à celle-ci ou au groupe dont elle fait partie NDLR]. L’accord ne prévoit pas non plus de reconnaissance mutuelle en matière d’évaluation de conformité, contrairement à ce qui est appliqué entre la Suisse et l’UE. Ce qui signifie que les autorités britanniques ne pourront plus certifier si un produit britannique est conforme aux normes européennes ou non. Cette évaluation est très importante car elle permet de diminuer la durée des contrôles aux frontières.

En matière de politique étrangère, il est probable que Londres trouve des accords bilatéraux avec les capitales européennes et ne passe pas par l’UE.

Sur quels aspects les négociations vont-elles donc maintenant porter ?

Plusieurs aspects demeurent, tels que la mise en œuvre du protocole nord-irlandais et de l’accord de libre-échange, l’optimisation de l’usage des interconnections électriques ainsi que la coopération en matière d’énergie, qui pourrait être compromise si l’UE et le Royaume-Uni ne parvenait pas à aboutir à un nouvel accord sur la pêche d’ici 2030.

En matière de politique étrangère, le gouvernement britannique a publié un document stratégique indiquant qu’il est ouvert à coopérer avec l’UE sur des aspects liés à leurs intérêts communs, tels que le changement climatique et la biodiversité. Il y est dit aussi que le Royaume-Uni soutient une coopération plus étroite entre l’UE et l’Otan en matière de défense mais il n’y figure pas le souhait d’établir une coopération structurée en matière de politique étrangère. Dans ce domaine, il est plus probable que Londres trouve des accords bilatéraux avec les capitales européennes et ne passe pas par l’UE. Cette situation ne devrait pas évoluer avant plusieurs années.

Comment Européens et Britanniques vivent-ils les changements induits par le Brexit ? Parviennent-ils à s’y adapter, que ce soient les citoyens ou les entreprises ?

Un grand nombre d’entreprises européennes exportant au Royaume-Uni n’ont pas encore dû faire face à tous les nouveaux contrôles à venir (sanitaires, phytosanitaires, normatifs, etc…). Le changement les affectant devrait se faire ressentir cet été ou à l’automne. En revanche, beaucoup d’entreprises britanniques exportatrices en Europe, et notamment les PME, ont souffert car ces contrôles leur ont été appliqués dès le 1^er janvier 2021. La confusion a régné sur l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement au Royaume-Uni. Certaines entreprises ont ainsi renoncé à exporter en raison du temps et des coûts engendrés.

Quant aux citoyens britanniques, en raison de la pandémie et de la limitation des voyages, ils n’ont pas encore pu réellement expérimenter les changements induits par la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

Les mobilités de salariés, telles que les transferts temporaires intragroupes, seront également bien plus compliqués à organiser, que ce soit pour des entreprises britanniques opérant dans un pays de l’UE ou pour celles dans ses Etats membres qui ont une filiale au Royaume-Uni. Encore une fois, les fortes limitations des déplacements provoquées par la pandémie de Covid-19 et le travail à distance font que les citoyens n’ont que peu perçu ces changements.

La population britannique perçoit-elle la situation actuelle différemment de celle de l’Union européenne ? Si oui, quelles différences de perception majeures relevez-vous ?

Le peuple britannique est assez divisé. Comme beaucoup dans l’Union européenne, il était vraiment lassé du Brexit. Même avant l’accord de commerce et coopération, un grand nombre de citoyens n’y pensaient plus. La crise du Covid-19 avait dominé la majeure partie de l’année 2020. Ceux qui étaient les plus concernés par le sujet étaient les analystes et les entreprises. Dans le reste de la population, l’idée que le Brexit allait prendre fin avec l’accord de sortie signé en octobre 2019 était largement répandue et il a en été bien moins question dans la presse par la suite.

Le vrai test pour Boris Johnson sera de prouver que le Brexit a porté ses fruits lorsque la vie normale reprendra après la crise sanitaire.

Jusqu’ici, beaucoup ne comprenaient donc pas les raisons des divisions actuelles entre Européens et Britanniques. Le message politique de l’exécutif du Royaume-Uni aujourd’hui – qui consiste à dire “on nous empêche d’exporter des saucisses” [les tensions entre Londres et Bruxelles autour de la mise en place de contrôles sur la viande réfrigérée transitant entre la Grande-Bretagne et l’Irlande du Nord sont qualifiées de “guerre de la saucisse” par la presse britannique NDLR] – est néanmoins assez fort et parlant auprès de la population. Le gouvernement détient une confiance énorme au sein du pays. Boris Johnson a réussi à obtenir une majorité écrasante aux élections législatives de 2019. De même, les élections locales et régionales de mai ont de nouveau indiqué, en dépit de la montée de l’indépendantisme en Écosse, le soutien accordé au Premier ministre.

Le vrai test pour Boris Johnson sera de prouver que le Brexit a porté ses fruits lorsque la vie normale reprendra après la crise sanitaire. Quand les citoyens voudront voyager, travailler ou étudier à l’étranger, ils seront confrontés aux nouvelles règles et en prendront pleinement conscience. C’est à ce moment qu’il y aura une pression sur le gouvernement pour qu’il démontre que ce choix a réellement offert un meilleur avenir au pays.