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Union européenne : les 10 enjeux de l'année 2021

De la vaccination à la relance économique, du pacte migratoire au respect de l'état de droit, 2021 s'annonce comme une année déterminante pour le continent européen. Une année qui pourrait permettre à l'Union européenne, particulièrement active et ambitieuse ces derniers mois, d'entrevoir une sortie de crise par le haut, mais qui pourrait également révéler quelques-unes de ses faiblesses.

Le bâtiment de la Commission européenne, où de nombreuses décisions importantes devront être prises lors de l'année 2021 - Crédits : Lukasz Kobus / Commission européenne
Le bâtiment de la Commission européenne, où de nombreuses décisions importantes devront être prises lors de l’année 2021 - Crédits : Lukasz Kobus / Commission européenne

Après une année 2020 marquée par une crise sans précédent dans son histoire, l’Union européenne aborde 2021 avec deux certitudes. Celle, inquiétante, d’être confrontée à une situation critique, tant sur le plan économique que sanitaire, et celle, plus encourageante, d’avoir su tirer son épingle du jeu face à ces difficultés majeures. Ces derniers mois, l’Europe a en effet agi comme rarement dans son histoire (mise en place d’un plan de relance de 750 milliards avec un endettement commun, soutien aux systèmes d’assurance chômage), et ce avec une rapidité notable par rapport à ses standards habituels. Une situation facilitée par un changement de paradigme économique sur le continent, notamment en Allemagne. De la même façon, elle a su se sortir de l’ornière sur le dossier du Brexit et parvenir à un accord de commerce et de coopération jetant les bases d’une nouvelle relation intégrée avec le Royaume-Uni. Accord qui nécessitera néanmoins nombre d’ajustements au cours des mois à venir.

Au cours de l’année qui s’ouvre, l’enjeu principal pour l’Union sera donc de parvenir à maintenir la dynamique politique qu’elle a su enclencher pour répondre à la double crise sanitaire et économique qui a frappé le continent. Va-t-elle continuer sur cette lancée pour atteindre les objectifs que la présidente de la Commission européenne lui a fixé, à savoir un statut de leader mondial sur les plans écologique, numérique et diplomatique ? Ou son action va-t-elle être freinée voire empêchée par les divisions politiques ou les susceptibilités nationales, comme ont pu le laisser craindre un temps les vétos hongrois et polonais sur la question de la conditionnalité de l’accès aux fonds européens ? C’est toute la question à laquelle 2021 répondra à travers plusieurs dossiers qui ponctueront l’année.

1 - Covid-19 : renouer avec la sécurité et la souveraineté sanitaire

Alors que les campagnes de vaccination des Etats membres ont démarré à des rythmes différents le 27 décembre dernier, l’Union européenne, qui a dévoilé sa stratégie vaccinale encadrant l’action des Vingt-Sept en la matière, doit parvenir à trouver un équilibre précaire entre différents objectifs. Le premier consiste à assurer la sécurité sanitaire des Européens. Cela passe par la nécessité de garantir aux populations du continent l’accès au vaccin -à des prix plus intéressants en mutualisant les achats- pour pouvoir déclencher l’immunité collective contre le virus, mais aussi par un contrôle poussé des candidats vaccins proposés par les laboratoires.

Contrairement aux Etats-Unis ou au Royaume-Uni qui ont donné des autorisations de mise sur le marché d’urgence (plus rapides, mais aussi moins poussées en termes de contrôle), la Commission européenne a donc accordé une autorisation de mise sur le marché conditionnelle -plus exigeante en termes d’examen scientifique- à Pfizer/BioNTech ainsi qu’à Moderna. Dans les mois à venir, elle pourrait en faire de même pour les autres candidats vaccins pour lesquels elle a signé des contrats.

De la même manière, la Commission européenne a tenu à garantir l’égalité entre les Etats membres pour l’accès au vaccin. Cela signifie donc qu’elle a par exemple limité les distributions hebdomadaires à 520 000 doses pour la France, un quota que Paris juge insuffisant pour mener à bien sa campagne de vaccination nationale. Les critiques du gouvernement français à ce sujet soulignent la problématique de l’Union : tout le défi pour Bruxelles consiste donc à permettre aux Etats membres de bénéficier d’un stock suffisant de doses, tout en garantissant un égal accès à celui-ci pour les Vingt-Sept.

La Commission européenne a autorisé la mise sur le marché conditionnelle du vaccin élaboré par Moderna le 6 janvier 2021. Critiquée -notamment en Allemagne- pour sa lenteur et le faible nombre de doses de vaccin commandées, elle a également signé un nouveau contrat avec BioNTech/Pfizer deux jours plus tard pour doubler ce nombre réservé aux Européens.

Autre chantier qui devrait animer 2021 en matière de santé, la reconquête d’une souveraineté sanitaire européenne. La pandémie a en effet souligné la dépendance de la chaîne d’approvisionnement européenne aux importations d’Asie. Aujourd’hui, la Chine et l’Inde produisent 80 % des matières premières nécessaires à la fabrication des médicaments consommés en Europe. Un constat qui a donc poussé l’Union européenne à élaborer sa stratégie pharmaceutique.

Pour inverser cette tendance, l’Union européenne projette de se doter d’une agence de recherche biomédicale dont la constitution sera précisée avant la fin de l’année. Elle a également acté un cadre financier pluriannuel 2021-2027 ambitieux en matière de santé, puisque le programme EU4Health est doté de 9,4 milliards d’euros, un montant 20 fois supérieur à celui de l’exercice précédent.

La stratégie vaccinale de l’Union devrait être au cœur du premier Conseil européen de l’année, le 21 janvier.

2 - Garantir la libre circulation des personnes

Autre enjeu afférent à la crise sanitaire actuelle, la garantie du principe de libre circulation des personnes au sein de l’espace européen. Ce dernier a en effet été mis à mal par les restrictions aux frontières décrétées par les Etats membres depuis le printemps 2020. Si la Commission européenne a fait adopter une recommandation en octobre 2020 pour éviter les discriminations entre nationalités européennes, la recrudescence épidémique observée sur le continent rend la question toujours pressante. L’exécutif européen doit là aussi trouver un équilibre fragile entre préservation de la santé des citoyens et garantie de leurs libertés.

Pour faciliter la libre circulation des personnes, la Commission européenne travaille à favoriser l’échange d’informations entre les Etats membres ainsi qu’à unifier les modalités et les résultats des tests PCR comme antigéniques. La Cour de justice de l’Union européenne est quant à elle susceptible de condamner les Etats pour des mesures restrictives qu’elle jugerait discriminatoires.

3 - Réussir la relance économique

Après que les Vingt-Sept se sont entendus sur un paquet financier de 1800 milliards d’euros en juillet 2020, le Parlement européen et le Conseil ont validé en décembre ce montant inédit comprenant un budget pluriannuel de 1074 milliards d’euros ainsi qu’une enveloppe de 750 milliards d’euros destinée à financer le plan de relance européen. Reste désormais à investir l’argent au niveau des Etats membres et à limiter la fracture économique entre le Nord du continent et l’Europe du Sud et de l’Est, ainsi qu’à mettre en place les ressources propres destinées à rembourser l’emprunt contracté.

D’ici le 30 avril 2021, les Etats membres devront avoir soumis leurs propositions de plan de relance à la Commission européenne et au Conseil, qui devront les valider dans un délai de deux mois. Des déclinaisons nationales qui devront remplir certains critères posés par l’exécutif européen quant au fléchage des dépenses (vers la transition écologique et numérique notamment). Soucieux d’exercer un contrôle étroit sur l’utilisation de ces fonds, les pays dits “frugaux” ont poussé pour que les Etats membres puissent saisir le Conseil européen si l’un ou l’autre de ces plans de relance nationaux leur semblait poser problème, ouvrant la porte à de potentielles tractations sur le sujet au cours de l’année.

Autre sujet qui a déjà fait l’objet de vives tensions au sein des Vingt-Sept, le mécanisme de suspension de l’accès aux fonds européens en cas de non-respect de l’état de droit. La Hongrie et la Pologne ont un temps bloqué l’adoption du budget à long terme -et par ricochet le plan de relance- pour s’y opposer. Théoriquement effectif dès 2021, ce dispositif est de fait suspendu à un potentiel avis de la Cour de Justice de l’Union européenne, lorsque celle-ci sera saisie sur la question.

Après l’entrée en application de la taxe sur les plastiques non recyclés au 1er janvier, l’Union européenne devra avancer sur la mise en place (date d’entrée en application et précisions sur les modalités) des autres ressources propres prévues à son agenda, dont les premières sont prévues d’ici 2023. Une proposition de la Commission sur le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières est ainsi attendue avant juin 2021. Ces ressources propres ont une portée budgétaire et symbolique majeure car elles permettraient à l’Union européenne d’être moins dépendante des contributions des Etats membres, qui représentent aujourd’hui 70% de ses revenus environ. Le calendrier de mise en place de ces taxes doit encore être ratifié par les parlements nationaux.

Enfin, l’année 2021 sera également l’occasion pour l’UE de poursuivre l’achèvement de l’union bancaire, dossier sur lequel l’Eurogroupe a fait un pas en avant décisif en novembre 2020 en approuvant une réforme du mécanisme européen de stabilité. Celui-ci pourrait désormais intervenir en dernier recours pour éviter une faillite bancaire, ce que le ministre italien des finances Roberto Gualtieri a qualifié de “filet de sécurité supplémentaire pour la stabilité du système bancaire” .

La réforme doit maintenant être validée par les parlements nationaux. Le système de garantie des dépôts fait quant à lui toujours l’objet de négociations entre les Vingt-Sept. Il permettrait d’harmoniser la protection des déposants dans l’ensemble de l’UE, et ainsi d’éviter les retraits massifs et les faillites bancaires en cas de crise.

4 - Accélérer la transition verte

Après avoir mis le Pacte vert au cœur de son mandat, la présidente de la Commission européenne veut profiter de 2021 pour faire de l’Europe le continent moteur de la transition écologique.

Après une année “blanche” , de nombreuses échéances se présentent en 2021, comme le One Planet Summit (qui s’est tenu le 11 janvier à Paris) et le Congrès mondial de la nature de l’UICN (Union internationale pour la conservation de la nature) organisés par la France, ou encore la présidence du G7 et du G20 par le Royaume-Uni et l’Italie, les deux pays co-organisant la COP26 qui se tiendra à Glasgow en novembre 2021. Au niveau des institutions européennes, d’ici le mois de juin, la Commission européenne devrait proposer un paquet de mesures votées avec la loi européenne sur le climat et destinées à parvenir à l’objectif intermédiaire de réduction de 55 % les émissions carbone en 2030 par rapport aux niveaux observés en 1990. D’ici là, elle formulera également une première proposition de mécanisme d’ajustement carbone aux frontières.

5 - Contrôler les flux migratoires et construire la solidarité entre Etats membres pour l’accueil des réfugiés

Alors que la proposition d’un nouveau Pacte européen sur la migration et l’asile a été dévoilée le 23 septembre 2020, les différentes mesures en projet soulèvent de nombreuses questions. Les plus pressantes d’entre elles concernent la mise en place du nouveau système de contrôle des entrées a priori sur le territoire européen et surtout la réforme du règlement de Dublin, impliquant les relocalisations de certains demandeurs d’asiles vers les pays les moins sollicités.

Alors que le déploiement des nouveaux garde-côtes et garde-frontières européens est effectif depuis le 1er janvier, les négociations autour des modalités du pacte permettront de préciser les détails du nouveau principe de solidarité qui lie les Etats membres et la réforme du règlement de Dublin actuellement en vigueur. Les débats risquent d’être houleux, les Vingt-Sept et le Parlement européen étant divisés entre partisans d’une plus grande solidarité via des relocalisations des demandeurs d’asile arrivant dans les pays les plus sollicités et tenants d’une politique axée sur les seuls retours dans les pays d’origine. La proposition insiste d’ailleurs sur la nécessité de réussir à rapatrier un plus grand nombre de migrants illégaux. Cette volonté, au cœur du programme, pose néanmoins la question de sa faisabilité.

6 - Réaffirmer “l’Europe-puissance” et construire une Commission européenne “géopolitique”

Qu’il s’agisse de “l’Europe-puissance” d’Emmanuel Macron ou de la Commission “géopolitique” appelée de ses vœux par la présidente Ursula von der Leyen, l’ambition est claire : parvenir à imposer l’Union européenne comme un acteur capable d’influer sur le comportement de ses partenaires mais aussi de ses adversaires. Cela passe par des accords commerciaux (voir plus bas) mais aussi par un positionnement géopolitique et diplomatique plus affirmé.

Le principal point de tension à la frontière européenne se situe en Méditerranée orientale, dans les eaux territoriales grecques et chypriotes, riches en gisements d’hydrocarbures, sur lesquels la Turquie lorgne. Au mois d’aout, Ankara a donc dépêché un navire pour faire des forages au mépris du droit international. Le rapport de force entre l’Union et la Turquie est aussi marqué par l’enjeu migratoire et l’accord signé entre les deux puissances, qu’Ankara a déjà refusé d’appliquer par le passé.

Sur le dossier turc, l’Union devra alterner habilement entre le bâton et la carotte, entre les sanctions et les mains tendues, ce qui s’est notamment manifesté par l’interdiction de visas et le gel des avoirs dans l’UE de plusieurs personnalités du monde économique turc. Le chef de la diplomatie européenne Josep Borrell remettra d’ici le mois de mars un rapport détaillant la stratégie à adopter face au dirigeant turc Recep Tayyip Erdoğan. L’ensemble des sanctions à disposition de l’UE pourront être utilisées, a ajouté le président du Conseil européen Charles Michel. A noter que dans son arsenal juridique de sanctions, l’UE dispose désormais d’une nouvelle arme : la loi Magnitsky européenne, lui permettant de viser directement des personnes physiques ou morales, et plus seulement des Etats ou des secteurs d’activité.

7 - Renforcer les relations commerciales de l’Europe

Du nouvel accord de commerce et de coopération avec le Royaume-Uni à l’arrivée au pouvoir de Joe Biden aux Etats-Unis, la fin d’année a rebattu les cartes pour l’Union européenne en matière de relations commerciales. Avec un défi majeur à relever pour les Vingt-Sept en 2021: passer des accords avec les autres poids lourds mondiaux pour parvenir à imposer les normes sociales et environnementales européennes sans pâtir de la concurrence internationale.

Poids lourd économique de l’Union européenne, le Royaume-Uni a définitivement quitté l’Union européenne et donc l’union douanière et le marché unique le 31 décembre 2020. Si un accord de coopération et de commerce a été signé entre les deux parties, les premières semaines ont été émaillées de plusieurs ruptures de stocks dans la grande distribution britannique. L’année 2021 risque donc d’être marquée par des ajustements nécessaires à la bonne tenue des relations commerciales entre Londres et Bruxelles, notamment en matière de juste concurrence entre les entreprises, le Royaume-Uni s’étant engagé à ne pas pratiquer de dumping social, fiscal ou environnemental par rapport aux normes européennes.

Alors que la Chine et l’Union européenne ont trouvé un accord de principe sur les investissements pour garantir une concurrence équitable entre leurs entreprises, les chefs d’Etat français et allemand Emmanuel Macron et Angela Merkel se rendront en Chine en 2021 pour poursuivre les discussions, qui devraient se clore dans un délai de deux ans. L’enjeu pour l’Union européenne consiste à garantir aux entreprises européennes un meilleur accès au marché chinois, jusqu’ici défendu par une législation restrictive et des subventions d’Etat de Pékin.

L’accord de libre-échange signé avec le Mercosur (Brésil, Argentine, Uruguay, Paraguay) sera également au cœur des discussions après que la nouvelle présidence portugaise de l’UE a annoncé vouloir relancer le processus d’adoption. Le texte doit encore être ratifié par le Parlement européen et par les parlements nationaux, alors que la France et plusieurs autres Etats membres ont déjà marqué leur opposition à ce projet.

8 - Renouveler la relation transatlantique

Autre sujet déterminant pour l’avenir commercial de l’Europe, l’attitude de la nouvelle administration Biden à Washington. Une longue période de guerre commerciale transatlantique, qui avait vu Donald Trump imposer de nouvelles taxes douanières sur une série de produits européens, avait remis au goût du jour le débat sur “l’autonomie stratégique européenne” . Après cette nouvelle élection, l’objectif consiste à renouer une relation plus coopérative avec les Etats-Unis.

Autre sujet structurant des nouvelles relations transatlantiques, les géants du numérique. Une bonne partie d’entre eux étant américains, Bruxelles devra s’entendre au mieux avec Washington sur la mise en application du récent paquet législatif (Digital Services Act et Digital Markets Act) proposé par la Commission européenne et sur sa volonté d’instaurer une taxe mondiale (ou, le cas échéant, européenne) sur les géants du secteur. Enfin, Bruxelles ambitionne de coopérer plus étroitement avec Washington sur d’autres sujets, notamment sur le dossier climatique, avec l’annonce de la volonté de Joe Biden de réintégrer les Etats-Unis aux accords de Paris.

9 - Vie institutionnelle et politique : maintenir la dynamique

Marquée par des crises majeures, l’année 2020 a poussé l’Union européenne à prendre des décisions novatrices, telles qu’un emprunt commun destiné à financer le plan de relance de 750 milliards d’euros. Afin de poursuivre sur cette voie en 2021, elle devra néanmoins passer sans encombre plusieurs échéances électorales et institutionnelles importantes.

L’année sera marquée par deux événements d’ampleur. Tout d’abord, les élections législatives allemandes en septembre. A cette date, Angela Merkel a d’ores et déjà annoncé qu’elle mettrait un terme à 16 ans passés à la tête du gouvernement allemand. L’Union perdra donc l’une de ses figures majeures, tant la chancelière était rompue aux arcanes de la politique européenne. L’identité de son successeur et sa capacité à maintenir la bonne dynamique actuelle du couple franco-allemand pourraient s’avérer déterminantes pour l’avenir de l’UE.

D’autre part, la Conférence sur l’avenir de l’Europe, dont le lancement était initialement prévu le 9 mai 2020, a été repoussée. La prochaine échéance n’est pas encore connue, mais cet événement doit permettre à la société civile de définir de manière participative et transparente les priorités à venir pour l’Union européenne.

Après une présidence allemande marquée principalement par les discussions sur le budget et le plan de relance, 2021 sera ponctuée par les présidences du Portugal et de la Slovénie. Dans cet intervalle, la France, qui doit récupérer la présidence tournante de l’UE en 2022, devra préparer le terrain pour que son mandat soit le plus fructueux possible.

10 - Les autres enjeux : l’Europe numérique, l’Europe sociale, transports…

D’autres dossiers majeurs seront évoqués au cours de l’année 2021. Parmi eux, la digitalisation de l’économie européenne, l’une des deux grandes priorités de la Commission annoncées par Ursula von der Leyen lors de sa prise de fonction. En la matière, l’Union devrait notamment travailler à un système d’identification européen pour permettre à chacun de contrôler son identité en ligne et ses données personnelles et ouvrir l’accès à des services numériques transfrontaliers.

La présidence portugaise de l’Union européenne a d’ores et déjà affirmé son ambition d’approfondir l’Europe sociale en organisant un sommet à Porto en mai 2021. A l’occasion de cette rencontre, les Vingt-Sept seront invités à s’accorder pour construire sur la base du socle européen des droits sociaux et débattre autour de l’idée d’un salaire minimum européen.

Enfin, 2021 sera également “l’année européenne du rail” , un moyen de transport compatible avec les objectifs de réduction des émissions carbone de l’Union. Dans le cadre de son Pacte vert, la Commission européenne ambitionne d’électrifier ou de recourir à l’hydrogène pour le secteur ferroviaire. L’exécutif européen devrait plus largement proposer de nouvelles normes environnementales pour les différents moyens de transports. D’ici juin, il devrait entre autres réviser les normes d’émission en CO2 des voitures.

Les échéances

  • Social : Sommet de Porto (mai 2021)
  • Environnement : Congrès mondial de la nature de l’UICN à Marseille (septembre 2021) Cop 15 de Kunming (octobre 2021), Cop 26 de Glasgow (novembre/décembre 2021), Cop contre la désertification (date à déterminer)
  • Relations extérieures : visite de Joe Biden à Bruxelles mi-2021, visite commune de Macron et Merkel en Chine (date à déterminer)
  • Traités : 20 ans du Traité de Nice en février, 70 ans du traité CECA en avril
  • Elections : présidentielle portugaise en janvier, législatives néerlandaises et régionales françaises en mars, élections législatives allemandes en septembre

Vous pouvez trouver ici les calendriers des sommets européens, des Conseils des ministres de l’UE et des réunions de l’Eurogroupe.

Les semaines européennes

Les capitales européennes

  • Capitale européenne de la Culture : Rijeka / Galway (initialement désignées pour 2020 mais prolongées jusqu’à avril 2021 en raison du Covid)
  • Capitale européenne de la jeunesse 2021 : Klaipeda (Lituanie)
  • Capitale verte européenne 2021 : Lahti (Finlande)
  • Capitale européenne du sport 2021 : Lisbonne (Portugal)
  • Région européenne de la gastronomie 2021 : Ljubljana (Slovénie)

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