Révision du traité de Lisbonne en Irlande : le recours au référendum est-il obligatoire ?

Laurent Pech est maître de conférence et titulaire de la chaire Jean Monnet de l’Université Nationale d’Irlande à Galway. Il a écrit plusieurs articles analysant les conditions de ratification par l’Irlande du traité de Lisbonne.

Le référendum en Irlande pour ratifier les traités européens : obligatoire ou coutumier ? - Fondation Robert Schuman

Toute l’Europe : On lit souvent dans la presse qu’en Irlande, l’organisation d’un référendum est obligatoire pour ratifier un traité européen…

Laurent Pech : Non, ça n’est pas automatique ! Depuis la ratification de l’Acte unique européen en 1987, il est devenu coutumier pour les gouvernements en place en Irlande d’organiser un référendum pour chaque nouveau traité de l’Union européenne qui semble important d’un point de vue politique.

Juridiquement, toutefois, la Cour Suprême irlandaise, à l’occasion d’un jugement en 1987 a simplement dit que la Constitution irlandaise devait être révisée lorsque le traité européen en question contenait des dispositions qui, de manière significative, soit transfèrent des nouveaux pouvoirs à l’Union européenne, soit étendent le champ de compétences de l’Union européenne. La Cour Suprême a ainsi établit une sorte de “test judiciaire” .

Or en Irlande, contrairement à la France, toute révision de la constitution nécessite une consultation populaire.

Mais la Cour n’a jamais dit qu’un référendum était obligatoire pour ratifier chaque traité européen ! C’est au gouvernement d’en décider.


Toute l’Europe : Pourquoi l’Irlande a-t-elle malgré tout choisi de le faire systématiquement ?

LP : Juridiquement parlant, le gouvernement, pour faire son choix, consulte ce qu’on appelle l’Attorney General, qui est l’équivalent d’un ministre de la justice indépendant. Il lui demande un avis juridique sur le besoin ou non de réviser la Constitution - et donc d’organiser un référendum.

Cet avis est secret. Mais il se trouve que sur la base de cette opinion juridique, tous les gouvernements successifs ont jugé qu’un référendum s’imposait conformément au “test judiciaire” énoncé par le jugement de la Cour Suprême en 1987.

En ce qui me concerne, je ne pense pas qu’un référendum s’imposait pour le traité de Lisbonne, en 2008. Il ne contenait pas de réforme si révolutionnaire ou radicale qu’il ait nécessité une révision de la Constitution irlandaise. Mais le gouvernement a reçu un avis soi-disant contraire de l’Attorney General, et a donc préféré organiser un référendum.

Il y a une autre voie qui n’a pas encore été utilisée : la possibilité de saisir à titre préventif la Cour suprême d’Irlande. Pour des raisons politiques, cela n’a jamais été fait. En France, le gouvernement a pris l’habitude de saisir le Conseil Constitutionnel avant une éventuelle révision de la Constitution, afin de se pencher sur sa nécessité, et de simplifier le débat juridique en le focalisant sur les points litigieux. Mais en Irlande, depuis 1987, la Cour Suprême ne s’est plus jamais prononcée sur cette question.

Ainsi la tenue d’un référendum n’est pas obligatoire mais est devenue une coutume conventionnelle. A défaut d’un nouveau jugement de la Cour Suprême, on a considéré que chaque traité important nécessitait l’approbation du peuple irlandais afin qu’il acquiesce à la révision de la Constitution.


Toute l’Europe : Quelles sont les raisons qui amènent le gouvernement irlandais à convoquer systématiquement un référendum ? Est-ce une façon de se couvrir ?

LP : Admettons qu’il n’en organise pas. Chaque citoyen irlandais peut saisir la justice irlandaise pour contester ce choix. C’est précisément ce qu’il s’est passé en 1987. Le gouvernement pensait que l’Acte unique européen ne nécessitait pas de révision de la Constitution, et donc pas de référendum. Cela n’a pas plu à M. Crotty, un professeur d’université qui a saisi la Haute Cour d’Irlande. L’affaire est passée devant la Cour Suprême, qui a déclaré que l’Acte unique contenait une disposition qui allait au-delà des compétences précédemment transférées à l’Union européenne, et qui a exigé la tenue d’un référendum.

Cela a été un camouflet pour le gouvernement ! Depuis, les gouvernements successifs organisent systématiquement des référendums pour éviter ce genre de guérillas judiciaires, mais aussi parce qu’ils pensent qu’ils peuvent gagner facilement ! En 2008, le gouvernement pensait que le traité de Lisbonne serait ratifié facilement ; il n’a donc pas réfléchi au préalable sur les dispositions qui pourraient poser problème relativement à la Constitution.

Pour le “second” traité de Lisbonne, on a évoqué une ratification parlementaire ; mais il était trop tard, et ne pas organiser de référendum aurait été perçu comme un coup d’Etat.


Toute l’Europe : Qu’en est-il de ce “troisième” traité de Lisbonne, qui vient d’être décidé par les chefs d’Etats et de gouvernements hier ? Quelle sera l’approche de l’Irlande ? Les dirigeants ont insisté sur le recours à une procédure simplifiée, et sur la nature “chirurgicale” de la modification…

LP : Le fait que l’on passe par une procédure simplifiée n’a aucune conséquence sur les modes de ratification nationaux. Cela ne veut pas dire que les Etats peuvent se passer d’une ratification. Le fait que la modification comporte une phrase, deux phrases ou plusieurs pages importe peu également. La seule question est : ce qu’elle prévoit est-il compatible avec le “test judiciaire” établit par la Cour Suprême en 1987 ?

Le gouvernement va devoir soumettre le projet de traité de révision à l’Attorney General. Celui-ci va donner son avis. Mais a priori le gouvernement irlandais a déjà fortement indiqué qu’il ne pensait pas que cette révision minime, qui revient à codifier le mécanisme mis en place hors-traité il y a quelques mois, ne nécessite de référendum. Ainsi, il va sans doute fortement suggérer à l’Attorney General de conclure lui aussi en ce sens. Auquel cas, ce sera le Parlement qui ratifiera le nouveau traité.


Toute l’Europe : N’y aurait-il pas le risque d’un appel à la Cour Suprême ?

LP : Si le gouvernement choisit une ratification parlementaire, il est plus que probable que les forces eurosceptiques se débrouillent pour soumettre cette loi de ratification à la Haute Cour d’Irlande, et que ça aboutisse devant la Cour Suprême. Ensuite, il n’est pas exclu que la Cour aboutisse à un jugement contraire. Il est possible aussi pour la Cour de revenir sur son précédent de 1987 et d’aboutir à un nouveau test judiciaire.

Mais tout ça, c’est de l’analyse juridique. Au vu des circonstances politiques, il est probable que les juridictions irlandaises y réfléchissent à deux fois avant d’obliger le gouvernement à organiser un référendum. Si la Cour Suprême applique de manière raisonnable le test de 1987, a priori il n’y a pas besoin de référendum.


Toute l’Europe : Un an après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, quel est le climat politique qui règne en Irlande vis-à-vis de l’Europe ?

LP : Il est paradoxal. Le mécanisme d’aide est présenté hors d’Irlande comme une faveur faite à l’Irlande et aux pays défaillants. Or en Irlande, ce qui a choqué est le taux d’intérêt imposé à l’Etat pour rembourser les fonds européens : 5.8%. Cela choqué même les pro-européens. Moi aussi je trouve ce taux faramineux ! Il semble condamner le pays à ne pouvoir jamais rembourser les prêts qu’il a contractés.

Mais si une majorité d’Irlandais trouvent excessif ce taux d’intérêt, cela ne veut pas dire qu’ils n’ont pas conscience que l’Europe est venue à leur aide ; simplement cette aide ressemble à un cadeau empoisonné. Initialement, le gouvernement irlandais ne voulait pas bénéficier de l’aide, puisqu’il n’avait pas besoin d’emprunter jusqu’en juin 2011. Mais on lui a forcé la main. Si la récession empire, on risque de blâmer l’Union européenne.

Mais pour l’instant, la colère du peuple est fixée sur le gouvernement irlandais. Des nouvelles élections vont être organisées d’ici la fin mars, et le gouvernement de Brian Cowen n’a que 10% d’opinions favorables. Il est possible que le sentiment pro-européen en soit affecté, et il n’est pas certain, s’il y avait un référendum sur un nouveau traité, que les Irlandais le valident. Ce serait une contradiction : cela reviendrait à voter contre le mécanisme qui les aide. Mais on ne peut pas l’exclure un tel résultat en raison du sentiment de frustration et de colère vis-à-vis de la crise qui ne fait qu’empirer : rappelons qu’on avait dit aux Irlandais à l’hiver dernier que la crise était finie ! Donc, je ne parierai pas une Guinness sur la victoire du oui !


En savoir plus :

Déjà réviser le traité de Lisbonne : Pourquoi ? Comment ? - Touteleurope.eu

Le Conseil européen - Touteleurope.eu

Le traité de Lisbonne - Touteleurope.eu

Le référendum irlandais du 2 oct. 2009 - Touteleurope.eu