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Qu’est-ce que la ressource plastique de l’Union européenne ?

Ce mécanisme prévu par le plan de relance européen doit inciter les Etats à mieux recycler leurs déchets d’emballages plastiques. Il marquera également le lancement de nouvelles recettes budgétaires pour l’Union.

Recyclage et euros
Crédits : iStock / alexsl

Quel est son objectif ? 

Il est double. La nouvelle “contribution plastique” vise d’une part à alimenter les caisses de l’Union européenne pour rembourser progressivement son plan de relance (voir encadré). D’autre part, elle permettrait d’inciter les Etats membres à recycler davantage. 

Son mode de calcul est simple : chaque kilogramme de déchet d’emballage plastique qu’un Etat membre n’aura pas recyclé (pot de yaourt, bouteille d’eau, barquette de margarine…) lui coûtera 80 centimes d’euros. Ce sera du moins le cas pour les 10 pays les plus riches de l’Union. 

Les autres, dont le revenu national brut par habitant est inférieur à la moyenne européenne, bénéficieront d’une réduction annuelle forfaitaire sur ce montant, allant de 1,4 million d’euros pour Malte à 117 millions d’euros pour la Pologne, 142 millions d’euros pour l’Espagne et 184 millions d’euros pour l’Italie. 

Ces sommes devront ensuite être reversées par les Etats au budget de l’Union, à côté des autres contributions habituelles (RNB, TVA, droits de douane…). 

Quand sera-t-elle mise en place ? 

Pour entrer en vigueur, la contribution plastique doit attendre la validation définitive du plan de relance de l’UE. Un processus qui est toujours en cours, car il nécessite l’approbation de l’ensemble des parlements nationaux. 

A cette date, seuls quelques Etats dont la France ont achevé cette validation. Ce qui rend peu probable une entrée en vigueur de la contribution plastique avant l’été 2021. Plus exactement, celle-ci doit avoir lieu le premier jour du mois suivant la validation du dernier pays.

Mais quelle que soit sa date d’entrée en vigueur, la contribution sera bien appliquée rétroactivement sur l’ensemble de l’année 2021.

Quelle sera son efficacité environnementale ? 

C’est difficile à évaluer. La contribution plastique n’est qu’un des nombreux instruments écologiques de l’UE. A travers le Pacte vert européen, celle-ci veut notamment garantir que tous les emballages sur son marché soient recyclables d’ici à 2030, réduire la consommation de plastiques à usage unique et limiter l’utilisation des microplastiques. Ses objectifs en matière de recyclage sont par ailleurs fixés depuis une directive de 1994. 

L’efficacité environnementale de cette nouvelle ressource dépend avant tout des efforts des Etats en matière de recyclage. Or son mécanisme repose sur un effet de “bonus-malus” doublement incitatif. Un pays qui parviendra à réduire ses déchets non recyclés fera proportionnellement baisser le montant de sa contribution plastique. Mais il réduira aussi, par rapport aux autres Etats, le montant de sa contribution basée sur sa richesse (la ressource RNB, laquelle s’ajuste aux autres pour maintenir le budget toujours à l’équilibre).

Enfin, la contribution ne porte que sur les déchets d’emballages plastiques non recyclés. Elle exclut donc les emballages issus d’autres matières ou encore les déchets plastiques non issus d’emballages, et ne représente donc qu’une partie des matériaux recyclables. Selon les estimations de l’éco-organisme Citeo en 2019, les emballages en plastique représentent par exemple moins d’un quart (22 %) du gisement des emballages ménagers, le taux de recyclage des emballages plastique étant quant à lui estimé à 29 %.

Comment évalue-t-on le poids des déchets d’emballages plastique non recyclés par chaque Etat ? 

Depuis la directive de 1994, les Etats membres transmettent chaque année à l’Office européen des statistiques, Eurostat, leurs données sur la production et le recyclage des déchets d’emballages plastiques. Conformément à un règlement de 2002, ils établissent également chaque année un rapport sur la méthode employée pour le calcul de ces données. 

Car de fait, chaque Etat recensait jusqu’à maintenant ces informations à sa manière (enquêtes, sources administratives, estimations statistiques…). “Actuellement, tous les Etats membres ne calculent pas de la même manière”, alerte Olivier Guichardaz, rédacteur en chef du magazine Déchets infos. “Les Allemands ont une méthode de calcul qui tend à surestimer leur recyclage, les Français à le sous-estimer, ce qui ne rend pas les comparaisons toujours pertinentes”. En 2018, c’est ainsi la Lituanie qui figurait officiellement en tête du classement européen pour le taux de recyclage des déchets d’emballages plastiques. Une place qui paraît, selon les spécialistes du sujet, peu conforme à la réalité.

Ces écarts de comptabilité, la directive européenne relative aux emballages et aux déchets d’emballages révisée en 2018 prévoit d’y faire face avec le nouveau cycle budgétaire 2021 - 2027. Désormais, c’est la même étape du processus de recyclage qui doit être prise en compte dans tous les Etats. Ne seront considérés comme déchets recyclés que ceux ayant été effectivement contrôlés et jugés recyclables. La France, qui applique déjà cette définition dans le calcul de ses données, devrait ainsi remonter dans le classement européen. 

Combien cette contribution devrait-t-elle rapporter à l’UE ?

Environ 6 milliards d’euros par an, soit 4 % du budget européen, selon les estimations de la Commission européenne. Du moins avant que les Etats n’améliorent leur système de recyclage, ce qui réduira leur facture. Une baisse de revenus pour l’Union donc, néanmoins amenée à être compensée.

En effet, les Etats devant compléter le budget européen à hauteur du montant voté, si l’un d’entre eux parvient à limiter sa contribution plastique, les Vingt-Sept devront contrebalancer cette baisse par une augmentation de leur contribution calculée en fonction de leur RNB.

D’ici 2027 en tout cas, l’exécutif européen s’attend bien à ce que le recyclage des déchets soit plus important… mais aussi qu’il couvre essentiellement l’augmentation des déchets produits. 

Chaque année, les Européens produisent 25 millions de tonnes de déchets plastiques, dont seuls moins de 30 % sont collectés en vue de leur recyclage, estime la Commission européenne.

La contribution plastique, nouvelle ressource pour rembourser le plan de relance. 

En l’an 2000, moins de la moitié du budget européen était directement alimenté par les Etats membres. Aujourd’hui, les ressources traditionnelles (prélèvements agricoles et droits de douane) ayant fortement diminué, cette part des contributions nationales atteint les trois quarts du budget de l’Union. 

Parfois présenté comme “plus équitable” car “davantage lié à la richesse effective des Etats”, le système qui a prévalu ces dernières années est plus souvent considéré comme un frein à la construction européenne. Tous les sept ans, lors d’interminables négociations pour fixer le cadre financier pluriannuel européen, la stratégie des Etats membres consiste souvent à tenter d’obtenir le maximum de l’Union tout en minimisant leur contribution nationale. Avec parfois, comme lors du cycle 2014 - 2020 (mais la crise financière était passée par là), un budget en forte diminution (-35 milliards d’euros) par rapport au cycle précédent. 

Pour contrer ce poids des pays de l’UE sur ses finances, et donc sur sa politique, les projets visant à lui redonner un peu d’autonomie budgétaire n’ont pas manqué. En 2007 par exemple, le Parlement européen appelait de ses voeux “la création d’un nouveau système de ressources propres reposant sur un impôt prélevé dans les États membres”. Et notamment, au milieu des 13 projets envisagés : une “écotaxe”.

A l’approche du nouveau cycle budgétaire 2021 - 2027, les deux dernières grandes crises semblent avoir donné un coup de fouet à l’Union. Confrontée au départ du Royaume-Uni - alors son 3e contributeur net - et à un choc économique sans précédent du fait de la crise sanitaire, l’UE a franchi un pas fondamental en 2020 avec l’adoption, en sus du budget pluriannuel, d’un plan de relance de 750 milliards d’euros.

C’est pour financer ce dernier qu’un grand emprunt commun doit être lancé au cours de l’année 2021. Celui-ci sera progressivement remboursé, jusqu’en 2058, grâce aux recettes issues de nouveaux instruments budgétaires. Le premier d’entre eux, déjà entériné mais pas encore en vigueur, sera la contribution sur les déchets d’emballages plastiques. 

Quels sont les risques de fraude ? 

Si ces données sont donc transmises depuis plusieurs décennies à l’UE, elles prennent une dimension toute particulière à compter de 2021 puisqu’elles déterminent désormais le montant de la ressource plastique payée par chacun. Il n’est donc pas exclu d’imaginer qu’un pays soit tenté de sous-évaluer le poids de ses déchets non recyclés, afin de réduire le montant de sa contribution. 

L’UE prévoit plusieurs garde-fous visant à empêcher ce type de comportement, comme elle le fait déjà à propos des autres ressources versées par les Etats membres. Ces dernières années, elle a ainsi adopté une série de mesures pour renforcer la lutte contre la fraude à la TVA et l’évasion fiscale. En 2018 par exemple, la Commission estimait à 140 milliards d’euros les pertes budgétaires causées par ces pratiques (comme la fraude à la TVA transfrontière, lorsqu’une entreprise qui a perçu la TVA auprès de son client ne verse pas le montant revenant à l’autorité fiscale concernée et disparaît). 

Outre les procédures de validation et rapports pays, les lignes directrices qu’Eurostat fournit aux pays pour calculer leurs estimations doivent être revues. La Commission prépare également d’autres mesures sur la comparabilité, la fiabilité et l’exhaustivité des statistiques sur les déchets. Et n’exclut pas, si besoin, des contrôles in situ dans les Etats membres.

Quel sera le montant payé par la France ? 

La France recycle un peu plus d’un quart de ses déchets d’emballages plastiques chaque année, loin de la moyenne européenne (41,5 % en 2018, selon Eurostat). Elle devrait de fait figurer parmi les principaux contributeurs à cette nouvelle ressource. 

En 2018, le pays a généré 2,4 millions de tonnes de déchets d’emballages plastiques, dont 600 000 ont été recyclées. En admettant que la contribution plastique soit déjà en vigueur, la facture propre à la contribution plastique avoisinerait alors 1,4 milliard d’euros pour la France. Pour le cycle 2021 - 2027, la direction française du Budget situe ce chiffre entre 1,1 et 1,2 milliard d’euros par an, soit 4 % de la contribution française au budget de l’Union européenne. 

Toutefois, le “coût net” de cette contribution est bien moindre, si l’on considère que celle-ci permet à la France d’économiser sur le montant d’une autre contribution liée à son revenu national brut (ressource RNB). En l’absence de la nouvelle ressource plastique et avec le même budget européen, le pays aurait toutefois dû verser 1,05 milliard d’euros au titre de la ressource RNB, estime le rapport du sénateur Jean-François Husson. “Ainsi, le surcoût de l’introduction de cette nouvelle ressource correspond au différentiel entre ces deux montants, soit environ 69 millions d’euros pour la France en 2021”, poursuit ce dernier.

Comment la France compte-t-elle le financer ?

Chaque pays est libre de répercuter ou non ce coût comme il le souhaite. En France, le gouvernement a choisi d’inscrire cette dépense supplémentaire dans son budget 2021 sans création de “taxe plastique” ou d’augmentation d’impôt. “Il n’y aura pas un impôt plastique, pas d’impôt nouveau sur les français ou les entreprises”, affirmait ainsi le secrétaire d’État aux Affaires Européennes, Clément Beaune, en juillet dernier.

Plusieurs hypothèses restent néanmoins sur la table. Notamment la possibilité de répercuter une partie du coût sur les éco-organismes (chargés de la gestion des déchets comme Citeo), lesquels transfèreraient à leur tour ces montants “vers leurs clients comme les collectivités locales ou vers les metteurs sur le marché (distributeurs, fabricants, etc.). Ces derniers paient déjà des contributions versées aux éco-organismes en charge de la filière recyclage (35 centimes par kilogramme d’emballage plastique aujourd’hui), qui pourraient être augmentées”, estime Nicolas Garnier, directeur général de l’association des collectivités locales Amorce, interrogé par Les Echos. Auquel cas ce coût pourrait se retrouver in fine dans le prix des produits, pour quelques centimes d’euros supplémentaires. 

La France prévoit-elle d’aller plus loin dans le recyclage du plastique ? 

Comme les autres pays européens, la France est par ailleurs engagée dans l’amélioration du recyclage des plastiques. Elle s’est notamment donnée pour but, avec la loi AGEC de 2020, de “tendre vers l’objectif de 100 % de plastique recyclé d’ici le 1er janvier 2025” et “la fin de la mise sur le marché d’emballages en plastique à usage unique d’ici à 2040”. Ce qui devrait diminuer sa contribution à la ressource plastique de l’UE. 

La directive européenne relative aux emballages et aux déchets d’emballages fixe, depuis 2018 et pour l’ensemble des États membres, des objectifs minimaux de recyclage de 50 % du poids des déchets d’emballages en plastique pour 2025 et de 55 % pour 2030. La loi anti-gaspillage pour une économie circulaire (AGEC) du 8 février 2020 transpose cette directive en droit français, en fixant parfois des objectifs plus ambitieux.

Quelles sont les autres ressources prévues pour alimenter le budget européen ? 

En 2021, le budget de l’UE est alimenté ou en passe de l’être par quatre ressources. La principale, calculée à partir de la richesse des Etats (revenu national brut), la ressource TVA, les droits de douane et la nouvelle contribution plastique. S’y ajoutent la contribution du Royaume-Uni, qui continue à alimenter le budget de l’Union européenne malgré le Brexit, afin de solder ses engagements passés (restes-à-liquider, retraites…).

Contrairement à ce que son appellation officielle de “ressource propre” laisse penser, la contribution plastique sera bien financée directement par les Etats membres, à côté de leurs autres contributions. En revanche, les autres ressources prévues pour rembourser le plan de relance devraient quant à elles peser sur d’autres acteurs. 

Les deux prochaines, prévues pour 2023, doivent être alimentées par les grandes entreprises du numérique et par un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union. Ce dernier imposera les entreprises étrangères exportant certains biens dans l’Union en fonction de leur empreinte carbone. L’UE envisage également d’instaurer une nouvelle taxe sur les transactions financières.

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