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La politique européenne de l’environnement

La politique de l'environnement a pris une place croissante au sein de l'Union européenne. Elle couvre des thématiques aussi variées que la qualité de l'air, le recyclage des déchets ou le changement climatique et se décline notamment dans le Pacte vert, la feuille de route environnementale européenne.

Politique européenne de l'environnement
Dans le cadre de son Pacte vert, l’UE vise la neutralité carbone à l’horizon 2050 - Crédits : iStock

La question environnementale n’est pas nouvelle pour l’Union européenne. Face à la dégradation de l’environnement et avec la prise de conscience de ses répercussions mondiales, l’UE a progressivement gagné en compétence dans ce domaine. La directive “Oiseaux” de 1979, qui concerne la conservation des oiseaux sauvages, peut à cet égard être considérée comme la première pierre à l’édifice de la politique européenne de l’environnement.

De manière plus formelle, l’Acte unique européen de 1986 prévoit, pour la première fois depuis le début de la construction européenne, une compétence spécifique de l’UE sur le plan environnemental. Cette politique entre ensuite dans le domaine de la codécision (aujourd’hui procédure législative ordinaire) avec le traité de Maastricht de 1992.

Autre étape importante : le traité d’Amsterdam de 1997. C’est ce dernier qui reconnaît le principe de développement durable - un “développement qui répond aux besoins présents sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs” - tel que défini par le rapport Brundtland de 1987, puis précisé lors du sommet de la Terre de Rio en 1992.

Enfin, plus récemment, le traité de Lisbonne de 2007 ajoute un nouvel objectif à la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement. Il s’agit de la “promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique”.

Les objectifs environnementaux de l’UE

La politique européenne de l’environnement se fonde sur les articles 11 (intégration de la protection de l’environnement dans la définition et la mise en œuvre des politiques de l’Union) et 191 à 193 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

Le huitième “programme d’action pour l’environnement”, qui guide l’action environnementale de l’UE pour la période 2021-2030, comporte six principaux objectifs. Il intègre la réduction “rapide” des émissions de gaz à effet de serre, l’adaptation au changement climatique, “la réalisation de progrès vers une économie du bien-être qui rende à la planète davantage qu’elle ne lui prend” (économie circulaire), la recherche d’une pollution zéro, la protection de la biodiversité ainsi que la réduction des pressions sur l’environnement et le climat liées à la production et aux modes de consommation.

Avec le temps, l’Union européenne s’est également fixé des engagements chiffrés de plus en plus ambitieux. Dans le cadre du Pacte vert, sa nouvelle feuille de route environnementale initiée en 2019, elle s’est donné pour but d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050. En vigueur depuis juillet 2021, la loi climat traduit en droit cet objectif. Le texte relève également les objectifs de réduction des gaz à effet de serre de -40 à -55 % à l’horizon 2030, par rapport aux niveaux de 1990. La loi instaure en outre la création d’un conseil scientifique consultatif, composé d’experts jugeant de la conformité de toutes les initiatives législatives européennes avec les ambitions définies dans le Pacte vert et l’accord de Paris, traité international sur le climat entré en vigueur en novembre 2016.

L’action environnementale européenne

Présenté en juillet 2021, le paquet “Fit for 55″ (Ajustement à l’objectif 55) est constitué d’une série de propositions législatives de la Commission européenne destinées à atteindre la cible de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 55 % d’ici à 2030, par rapport aux niveaux de 1990. Parmi ces initiatives, un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (souvent comparé à une “taxe carbone” pour les productions venant de pays tiers) ou encore la fin de la vente des voitures essence et diesel à partir de 2035.

Les objectifs de réduction des émissions de GES de l’Union européenne reposent donc notamment sur l’instauration d’un marché des “droits à polluer”, ou le système d’échange de quotas d’émission de l’UE (SEQE-UE). Créé en 2005, celui-ci plafonne le niveau global des émissions autorisées dans l’Union et, dans cette limite, permet aux industries d’acheter et de vendre des quotas d’émissions, selon leurs besoins. La mise en place d’un second marché carbone pour le transport routier, le secteur maritime et le bâtiment fait partie des propositions de juillet 2021.

Le mercredi 8 juin, les eurodéputés se sont prononcés sur 8 propositions clés du paquet “Fit for 55”. Ils ont par exemple approuvé la fin des ventes de voitures thermiques neuves à l’horizon 2035.

Parmi les autres propositions présentées devant le Parlement européen le 8 juin, la réforme du marché carbone européen, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et le Fonds social pour le climat ont quant à eux été repoussés pour être approuvés le 22 juin, la suppression des quotas gratuits sur le marché carbone étant finalement prévue d’ici à 2032.

Ces trois derniers textes sont interdépendants : comment imposer une taxation carbone aux marchandises provenant de pays hors-UE tout en permettant à celles produites sur le sol européen de bénéficier de “droits à polluer” gratuitement ? Le Fonds social pour le climat doit pour sa part donner un coup de pouce aux ménages en difficultés dans le cadre de la transition écologique. 

Réunis en Conseils Energie puis Environnement les 27 et 28 juin, les ministres européens ont emboîté le pas aux eurodéputés. Dans le cadre de la présidence française, les Etats membres ont en effet validé plusieurs textes du paquet “Fit for 55”, comme la réforme du marché carbone européen, le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, le Fonds social pour le climat ou encore la fin de la vente des voitures et camionnettes neuves à moteur thermique en 2035.

L’Europe agit par ailleurs en finançant des projets environnementaux dans l’ensemble des Etats membres. Elle fait tout d’abord par le biais du programme LIFE, son principal instrument pour l’environnement et la sauvegarde de la nature. Celui-ci est sous-divisé en deux piliers : l’environnement et l’action climatique. Le programme LIFE est doté d’un budget de 5,4 milliards d’euros pour la période 2021-2027. 

Celui-ci a, par exemple, soutenu à hauteur de 50 % la préservation de la tortue d’Hermann dans le Var. Il apporte également son appui à des ONG, à l’instar de Birdlife, qui œuvre pour la préservation des oiseaux, ou encore de Pesticide Action Network, qui plaide pour le remplacement des pesticides au profit de solutions écologiques.

Mais l’environnement est de plus en plus intégré dans d’autres domaines d’action de l’Union : le nouveau programme de recherche Horizon Europe est par exemple en partie orienté vers des problématiques environnementales. 

Parmi les objectifs de la politique agricole commune (PAC) figure également le “verdissement” de l’agriculture : celui-ci implique notamment des obligations environnementales pour les agriculteurs. D’autres moyens financiers sont fournis à cet effet par le Fonds européen pour le développement rural (FEADER). Le bilan de cette politique a toutefois été jugé insuffisant par la Cour des comptes européennes, tandis que la future version de la PAC (2023-2027) a suscité quelques réserves en la matière.

L’amélioration de l’alimentation des Européens est désormais aussi à l’ordre du jour. La Commission s’est dotée en mai 2020 d’une stratégie, intitulée “De la ferme à la table”, destinée à assurer un “système alimentaire équitable, sain et respectueux de l’environnement”. Elle prévoit par exemple des réformes en matière de pesticides et de bien-être animal. Le 22 juin, la Commission européenne a ainsi présenté une proposition de loi sur la restauration de la nature visant à réparer les dommages qui lui sont causés en Europe d’ici à 2050. Elle a également proposé de réduire l’utilisation des pesticides chimiques de 50 % d’ici à 2030. L’exécutif européen compte par ailleurs lutter contre la déforestation causée par la commercialisation de plusieurs matières premières importées dans l’UE : le soja, le bœuf, l’huile de palme, le cacao et le café, ainsi que le bois.

Cette logique de “verdissement” est la même concernant la politique de cohésion : le Fonds européen de développement économique régional (FEDER) participe ainsi à la mutation vers une économie bas carbone. Un Fonds pour une transition juste (FTJ) a par ailleurs été mis en place avec le nouveau budget 2021-2027, afin d’amortir les conséquences économiques et sociales de la transition écologique dans les territoires les plus dépendants aux énergies fossiles. En cas de crise environnementale majeure, comme les marées noires ou les incendies de forêt, l’Union fournit également une assistance par le biais du Fonds de solidarité de l’UE. Et vis-à-vis des pays tiers, elle agit dans le cadre de l’aide au développement, dont elle est le premier donateur mondial.

L’UE consacre plus de 30 % de son budget total (356 milliards d’euros sur les 1 074 milliards d’euros du cadre financier 2021-2027) à la défense de l’environnement et à la lutte contre le changement climatique. A cela s’ajoutent les 750 milliards d’euros du plan de relance, dont 37 % sont dédiés au climat.

De nouvelles ressources propres environnementales ont été ou doivent être mises en place : une taxe sur le plastique non recyclé est entrée en vigueur le 1er janvier 2021, tandis que le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et le nouveau système d’échange des émissions carbone doivent être lancés à partir de 2023.

Dans un rapport publié à la fin du mois de mai 2022, la Cour des comptes européenne a conclu que l’UE avait surestimé le niveau de ses dépenses liées au climat durant la période 2014-2020. Les auteurs de cette étude considèrent que la part des dépenses climatiques relevant du budget de l’UE avoisinerait les 13 %, contre 20 % affichés par les services de la Commission.

Compétences

La politique de l’environnement est une compétence partagée entre l’Union européenne et les Etats membres. La plupart des décisions y sont par ailleurs prises selon la procédure législative ordinaire : la Commission européenne - où siège le commissaire en charge de l’Environnement - fait des propositions de directives ou de règlements. Celles-ci sont ensuite examinées, amendées et adoptées par le Parlement européen et le Conseil.

D’autres acteurs prennent part au processus décisionnel ou sont consultés par la Commission européenne. Parmi eux, on compte notamment le Comité économique et social européen, les ONG, les associations de particuliers ou encore les experts scientifiques. Dans ce cadre, la Commission européenne a notamment lancé le Pacte européen pour le climat, destiné à favoriser les discussions entre Européens autour de cette thématique. Notons également l’importance de l’Agence européenne pour l’environnement, qui réalise des études afin d’informer les décideurs et le grand public sur les risques d’atteinte à l’environnement.

Créée en 1993 et établie à Copenhague, l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) réalise des études, informe les décideurs et le grand public et alerte sur les risques d’atteintes à l’environnement. A cette fin, elle publie de nombreuses études et évaluations sur la biodiversité, la pollution de l’air, le changement climatique ou encore l’efficacité des politiques. Cette agence compte 32 membres : les 27 Etats membres de l’UE ainsi que l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège, la Suisse et la Turquie.

Principes d’action

Les principes fondamentaux qui sous-tendent l’action européenne en matière d’environnement sont les suivants :

  • Le principe de précaution (concept né lors du sommet de la Terre de Rio en 1992 et intégré à l’acquis communautaire par le traité de Maastricht). Aujourd’hui mentionné à l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, il vise à protéger des dommages imprévisibles et incertains. Il est notamment à l’origine des mesures internationales sur la couche d’ozone (1980) et d’une directive européenne de 2001 sur les OGM. Il est cependant très peu utilisé dans les domaines qui ne touchent pas directement à la santé des Européens.
  • Le principe de prévention (intégré à l’acquis communautaire par l’Acte unique européen en 1986). Ce principe vise à protéger des dommages évaluables et prévisibles. Il est à l’origine de la “convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement” en 1993 et donc de la directive de 2004 qui concerne “la prévention et la réparation des dommages environnementaux”.
  • Le principe de correction de la pollution à la source. Il consiste à chercher à remonter le plus en amont possible, en empêchant directement la source de la pollution. Ce traitement à la source est jugé préférable à l’effacement en aval des conséquences de la pollution.
  • Le principe “pollueur-payeur” (intégré à l’acquis communautaire par l’Acte unique européen). Les pollueurs doivent supporter le coût de la pollution dont ils sont responsables. Ils doivent donc verser une somme d’argent pour remédier aux dommages qu’ils ont causés.
  • A ces principes s’en ajoute un nouveau, dans le cadre du budget pluriannuel 2021-2027 et du plan de relance : celui du “do not harm”, soit la nécessité pour une politique européenne de ne pas nuire à l’environnement.

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