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La politique européenne de l'environnement

Placée au coeur de son mandat par la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen, la politique de l’environnement prend une place croissante au sein de l’UE. Elle couvre des thématiques aussi variées que la qualité de l’air, le recyclage des déchets ou le changement climatique.

Politique européenne de l'environnement
Le Pacte vert pour l’Europe initié par la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen est au cœur de la politique environnementale européenne - Crédits : iStock

Face à la dégradation de l’environnement, et avec la prise de conscience des risques liés à ce problème global, l’Union européenne a progressivement gagné en compétences en la matière. La directive “Oiseaux” de 1979, qui concerne la conservation des oiseaux sauvages, peut à cet égard être considérée comme le “coup d’envoi” de la politique européenne de l’environnement.

De manière plus formelle, l’Acte unique européen de 1986 prévoit, pour la première fois depuis le début de la construction européenne, une compétence spécifique de l’UE sur le plan environnemental. Cette politique entre ensuite dans le domaine de la codécision (aujourd’hui procédure législative ordinaire) avec le traité de Maastricht de 1992.

Autre étape importante : le traité d’Amsterdam de 1997. C’est ce dernier qui reconnaît le principe de développement durable - un “développement qui répond aux besoins présents sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs” - tel que défini par le rapport Brundtland de 1987, puis précisé lors du sommet de la Terre de Rio en 1992.

Enfin, plus récemment, le traité de Lisbonne de 2007 vient ajouter un nouvel objectif à la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement. Il s’agit de la “promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l’environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique”.

Objectifs

La politique européenne de l’environnement se fonde sur les articles 191 à 193 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, ainsi que sur son article 11, lequel promeut le développement durable de manière transversale. L’action concrète actuelle de l’UE se base, elle, principalement sur le “programme d’action pour l’environnement” , dont la huitième version s’ouvre pour la période 2021-2030. Avec trois objectifs :

  • La préservation du “capital naturel” (fertilité des sols, qualité de l’air et de l’eau, biodiversité…).
  • La transformation de l’UE en une économie sobre en carbone et mesurée dans son utilisation des ressources (traitement des déchets, lutte contre le gaspillage, recyclage…).
  • La protection de la santé humaine et du bien-être de l’homme (lutte contre la pollution, limitation des produits chimiques…).

L’autre grand objectif défini par la Commission européenne est l’application du Pacte vert - ou Green Deal - pierre angulaire du mandat de la présidente Ursula von der Leyen. Cette feuille de route politique affiche les objectifs suivants :

  • La neutralité carbone à l’horizon 2050 et un bilan carbone négatif (plus de carbone absorbé qu’émis) à compter de cette date 
  • La dissociation de la croissance de l’utilisation des ressources
  • Un développement via l’économie verte servant la justice sociale

Cette feuille de route politique a notamment donné lieu à une “loi climat” établissant “le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique” en 2050, et fixant en outre de nouveaux objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2030. Le 21 avril 2021, ce texte a été adopté en trilogue par la Commission européenne, le Conseil et le Parlement européen. Il est présenté comme la “loi des lois”, jetant les bases de la cinquantaine de réformes législatives européennes prévues en matière d’environnement d’ici à l’été 2022.

Outre la définition d’une trajectoire carbone (voir encadré) avec des objectifs intermédiaires imposés en 2030 et en 2040, cette loi climat instaure également la création d’un conseil scientifique consultatif. Ces experts seront amenés à s’exprimer sur l’ensemble des initiatives législatives européennes et à juger de leur conformité avec les ambitions définies dans le Pacte vert et l’accord de Paris. S’ils venaient à estimer que l’une de ces mesures entravait la lutte contre le changement climatique, les institutions européennes seront alors forcés de justifier leur choix.

Dans le cadre du plan de relance européen, 37 % des dépenses doivent être consacrées aux objectifs environnementaux de l’UE.

La politique environnementale est par ailleurs de plus en plus intégrée dans les autres domaines d’action de l’Union. Le programme de recherche Horizon Europe est par exemple orienté vers des problématiques environnementales.

Avant l’adoption de sa loi climat, plusieurs engagements chiffrés avaient déjà été pris par l’Union européenne à l’horizon 2030 : réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % par rapport à 1990, porter à 32 % la part des énergies renouvelables dans la production d’énergie et améliorer l’efficacité énergétique de 32,5 % par rapport aux projections faites en 2007 (ce dernier objectif n’est qu’indicatif).

Dans le cadre du Pacte vert, l’Union européenne s’est également donnée pour but d’atteindre la neutralité carbone à l’horizon 2050. Avec la loi climat et dans le but de satisfaire cette ambition, l’Union européenne a relevé l’objectif intermédiaire de réduction des gaz à effet de serre par rapport aux niveaux observés en 1990. Celui-ci est passé de -40 à -55 % .

Si l’ambition est donc revue à la hausse, elle fait néanmoins l’objet de critiques de députés écologistes et d’ONG. Ces derniers pointent du doigt le trop grand rôle accordé aux “puits de carbone” dans la réduction du niveau d’émissions de CO2 en Europe. Ces puits, qui peuvent être naturels (océans, forêts) ou artificiels absorbent en effet le carbone, ce qui libère d’autant les Etats membres de la pression de devoir revoir leur modèle économique et leur mix énergétique. De la même manière, les critiques pointent du doigt le flou qui entoure la responsabilité des Etats en cas de non-respect des objectifs environnementaux. Si le texte parle de responsabilité collective, un autre règlement comprenant une clause de partage de l’effort devrait voir le jour en juin.

Principes d’action

Les principes fondamentaux qui sous-tendent l’action européenne en matière d’environnement sont les suivants :

  • Le principe de précaution (concept né lors du sommet de la Terre de Rio en 1992 et intégré à l’acquis communautaire par le traité de Maastricht). Aujourd’hui mentionné à l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, il vise à protéger des dommages imprévisibles et incertains. Il est notamment à l’origine des mesures internationales sur la couche d’ozone (1980) et d’une directive européenne de 2001 sur les OGM. Il est cependant très peu utilisé dans les domaines qui ne touchent pas directement à la santé des Européens.
  • Le principe de prévention (intégré à l’acquis communautaire par l’Acte unique européen en 1986). Ce principe vise à protéger des dommages évaluables et prévisibles. Il est à l’origine de la “convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement” en 1993 et donc de la directive de 2004 qui concerne “la prévention et la réparation des dommages environnementaux”.
  • Le principe de correction de la pollution à la source. Il consiste à chercher à remonter le plus en amont possible, en empêchant directement la source de la pollution. Ce traitement à la source est jugé préférable à l’effacement en aval des conséquences de la pollution.
  • Le principe “pollueur-payeur” (intégré à l’acquis communautaire par l’Acte unique européen). Les pollueurs doivent supporter le coût de la pollution dont ils sont responsables. Ils doivent donc verser une somme d’argent pour remédier aux dommages qu’ils ont causés.
  • A ces principes s’en ajoute un nouveau, dans le cadre du budget pluriannuel 2021-2027 et du plan de relance : celui du “do not harm” , soit la nécessité pour une politique européenne de ne pas nuire à l’environnement.

Financement de projets

S’agissant de l’application de la politique européenne de l’environnement, l’UE agit tout d’abord par le biais du programme LIFE, son principal instrument pour l’environnement et la sauvegarde de la nature. Celui-ci est sous-divisé en deux piliers : l’environnement et l’action climatique. Le programme LIFE est doté d’un budget de 3,4 milliards d’euros pour la période 2014-2020. Le montant du programme pour 2021-2027 est encore en négociation.

Au total, depuis 1992, près de 4 500 projets ont obtenu un financement du programme. Celui-ci a par exemple financé à hauteur de 50 % la préservation de la tortue d’Hermann dans le Var. Il apporte également son soutien à des ONG, à l’instar de Birdlife, qui œuvre pour la préservation des oiseaux, ou encore de Pesticide Action Network, qui plaide pour le remplacement des pesticides au profit de solutions écologiques.

Au-delà, l’UE agit de manière transversale, en consacrant plus de 20 % de son budget total - qui représente environ 150 milliards d’euros par an - à la défense de l’environnement et à la lutte contre le changement climatique. Un ratio qui devrait passer à 25 % pour la période 2021-2027.

Parmi les objectifs de la politique agricole commune (PAC) figure ainsi le “verdissement” de l’agriculture. Une part substantielle du budget de l’UE y est ainsi consacrée (par exemple, 30 % de l’enveloppe des paiements directs par hectare sont liés au respect de pratiques agricoles bénéfiques pour l’environnement). Des moyens financiers destinés à encourager ces pratiques agricoles respectueuses de l’environnement sont également fournis par le Fonds européen pour le développement rural (FEADER). Ce dernier constitue aussi un instrument pour la préservation des écosystèmes ou encore la gestion durable des forêts.

La logique est la même concernant la politique de cohésion. Les fonds structurels participent largement au financement de projets destinés à protéger l’environnement et à la lutte contre le changement climatique. Le Fonds européen de développement économique régional (FEDER) participe ainsi à la mutation vers une économie bas carbone.

En cas de crise environnementale majeure, comme les marées noires ou les incendies de forêt, l’Union fournit également une assistance par le biais du Fonds de solidarité de l’UE. Et vis-à-vis des pays tiers, elle agit dans le cadre de l’aide au développement, dont elle est le premier donateur mondial. Dans le cadre du Pacte vert, la Commission ambitionne de consacrer 25 % de cette aide à des projets de transition écologique.

Enfin, pour élargir les moyens alloués à la réalisation des objectifs environnementaux et énergétiques européen, la Commission s’est prononcée en faveur de l’utilisation d’instruments fondés sur le marché comme les quotas, les subventions et les mesures fiscales. Elle met en avant l’effet d’entraînement sur les entreprises que ces instruments pourraient avoir et les nouveaux financements qu’ils permettraient de déployer.

On retrouve cette même logique dans le cadre financier pluriannuel sur lequel s’est accordé le Conseil européen en juillet 2020. Celui-ci annonce la mise en place de nouvelles ressources propres environnementales, dont une taxe sur le plastique non recyclé, entrée en vigueur le 1er janvier 2021. D’ici au 1er janvier 2023, deux autres -dont un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières et une taxe sur le système d’échange des émissions carbone - devraient être lancées. De manière générale, le Conseil européen projette d’allouer plus de 400 milliards d’euros à la préservation des ressources naturelles et de l’environnement pour la période 2021-2027.

Compétences

La politique de l’environnement est une compétence partagée entre l’Union européenne et les Etats membres. La plupart des décisions y sont par ailleurs prises selon la procédure législative ordinaire : la Commission européenne -où siège le commissaire en charge de l’Environnement- fait des propositions de directives ou de règlements. Celles-ci sont ensuite examinées, amendées et adoptées par le Parlement européen et le Conseil.

D’autres acteurs prennent part au processus décisionnel ou sont consultés par la Commission européenne. Parmi eux, on compte notamment le Comité économique et social européen, les ONG, les associations de particuliers ou encore les experts scientifiques. Dans ce cadre, la Commission européenne a notamment lancé le Pacte européen pour le climat, destiné à favoriser les discussions entre Européens autour de cette thématique. Notons également l’importance de l’Agence européenne pour l’environnement, qui réalise des études afin d’informer les décideurs et le grand public sur les risques d’atteinte à l’environnement.

Créée en 1993 et établie à Copenhague, l’Agence européenne pour l’environnement (AEE) réalise des études, informe les décideurs et le grand public et alerte sur les risques d’atteintes à l’environnement. A cette fin, elle publie de nombreuses études et évaluations sur la biodiversité, la pollution de l’air, le changement climatique ou encore l’efficacité des politiques. Cette agence compte 32 membres : les 27 Etats membres de l’UE ainsi que l’Islande, le Liechtenstein, la Norvège, la Suisse et la Turquie.

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