Ouverture de la SNCF à la concurrence : que prévoient les textes européens ?

La libéralisation du rail européen démarre en 1991 avec l’adoption de deux mesures. La première prévoit la séparation obligatoire entre la gestion des infrastructures et l’exploitation. En France, cela se traduit par la création, pour la gestion des infrastructures, de Réseau ferré de France (RFF), devenu SNCF Réseau en 2015, et sa séparation formelle de la SNCF. La seconde instaure quant à elle un droit d’accès aux réseaux ferroviaires nationaux pour les entreprises européennes, mais seulement pour le transport combiné rail/route.

Libéralisation du fret

En 2001 est ensuite adopté le premier “paquet ferroviaire” . Avec cet ensemble de mesures, les Etats membres s’entendent pour libéraliser, à terme, le fret européen, transnational et même national. Sont également créées des autorités de contrôle indépendantes dans l’ensemble des Etats membres, pour vérifier la mise en œuvre de la concurrence.

En 2004, avec l’adoption du deuxième paquet ferroviaire, le fret ferroviaire européen est définitivement libéralisé. L’ouverture à la concurrence est effective au 1er janvier 2006 pour le fret international, et au 1er janvier 2007 pour le fret national. A cela s’ajoutent : une directive visant à renforcer l’interopérabilité des lignes à grande vitesse, la création d’agences nationales de sécurité et la création de l’Agence ferroviaire européenne, située à Valenciennes. Le rôle de cette dernière est de permettre le rapprochement des règles techniques et de sécurité au sein de l’Union européenne.

Libéralisation du transport de passagers

Avec le troisième “paquet ferroviaire” , adopté en 2007, les Etats membres franchissent une étape supérieure dans la libéralisation du rail car, pour la première fois, le transport de passagers est concerné. Les Européens s’entendent en effet pour libéraliser le transport international de passagers à partir de 2010. En outre, avec ce paquet de mesures sont également approuvées : la certification européenne des conducteurs et l’harmonisation des droits des voyageurs.

Enfin, un quatrième paquet ferroviaire est adopté en 2016. Son contenu est plus sensible encore, car est désormais visé le transport national de passagers. Trois années de négociations ont en effet été nécessaires pour l’adoption du paquet : si certains Etats membres avaient d’ores et déjà ouvert leurs marchés ferroviaires à la concurrence, comme le Royaume-Uni ou l’Allemagne, d’autres comme la France observaient cette perspective avec circonspection.

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La politique européenne des transports

Deux principales mesures sont alors adoptées, pour un démarrage à partir de la fin 2019 : l’établissement d’appels d’offres pour les lignes conventionnées (lignes régionales (TER) et trains d’équilibre du territoire (Intercités), puis, dans un second temps, l’ouverture des lignes à grande vitesse à la concurrence.

Plus précisément, cela signifie que les régions (en ce qui concerne les TER) et l’Etat (pour les Intercités) peuvent lancer des appels d’offres pour l’exploitation des lignes ferroviaires depuis décembre 2019. Une possibilité qui deviendra obligatoire à partir de 2023.

Quant aux lignes à grande vitesse, le monopole de la SNCF s’est achevé en décembre 2020, avec l’ouverture du réseau à la concurrence internationale.

Si certaines régions, telles que Sud-Provence-Alpes-Côte d’Azur, les Hauts-de-France et Grand Est, sont très avancées concernant la libéralisation de leur transport ferroviaire de voyageurs, et que plusieurs compagnies de chemin de fer se sont montrées intéressées par l’exploitation de lignes à grande vitesse, comme la société espagnole Renfe, l’entrée sur le marché de nouveaux acteurs n’est toujours pas effective. En cause ? La pandémie de Covid-19, qui modifie considérablement les habitudes des voyageurs et rend les futurs entrants bien plus hésitants, étant donné le coût des investissements nécessaires. Mais si ce contexte économique et sanitaire retarde l’arrivée des concurrents de la SNCF, il ne l’annule cependant pas. Renfe, par exemple, a indiqué à l’Autorité de régulation des transports (anciennement ARAFER) son souhait de faire circuler des TGV entre Lyon et Marseille à partir du 13 décembre 2021.

Les raisons de l’ouverture à la concurrence

Dès les années 1970, les institutions européennes souhaitent développer une politique européenne des transports. Concernant le transport ferroviaire, le constat est celui d’une perte de vitesse de ce secteur par rapport à la route et à l’aérien, alors en plein essor.

Pour la Commission européenne, l’ouverture à la concurrence est vue comme une solution, devant renforcer la compétitivité des entreprises du secteur, améliorer le service aux usagers, réduire les prix et permettre davantage d’investissements sur les réseaux ferrés.

C’est donc dans cette optique que l’exécutif européen va élaborer ses propositions législatives en vue d’une libéralisation du rail européen, que les Etats membres et le Parlement européen vont progressivement accepter.

Les marges de manœuvre des Etats membres

A l’heure actuelle, l’objectif est celui d’une ouverture totale du transport ferroviaire à la concurrence au plus tard en 2039 pour les dernières lignes (celles de Transilien, qui couvre principalement l’Ile-de-France). Et à moins d’une improbable renégociation de la législation, cet objectif est contraignant.

En revanche, les Etats membres de l’Union européenne demeurent libres dans l’adoption de leur stratégie pour faire face à ce changement. A cet égard, rien n’a obligé, dans les textes européens, le gouvernement français à mettre fin au statut des cheminots (les embauches avec ce statut ont cessé à partir du 1er janvier 2020). Cette volonté de l’exécutif est par conséquent un choix national. De la même manière, la législation européenne ne prévoit pas la privatisation systématique des entreprises nationales du ferroviaire. Dit autrement, les pays européens ont les mains libres pour préparer l’ouverture de ce secteur à la concurrence.

L’ouverture à la concurrence à l’étranger

Plusieurs pays européens n’ont pas attendu l’adoption du quatrième paquet ferroviaire en 2016 pour procéder à l’ouverture de ce secteur à la concurrence.

Au contraire, au Royaume-Uni, le rail a été libéralisé dès les années 1980 sous l’égide de Margaret Thatcher, et ce tant pour l’exploitation que pour la gestion du réseau ferré. Les résultats sont à cet égard mitigés. S’agissant de la gestion du réseau, l’expérience est même largement considérée comme calamiteuse et l’Etat a en grande partie repris la main. En effet, l’ouverture à la concurrence n’a pas permis l’augmentation des investissements dans l’entretien des rails et le pays a même connu plusieurs accidents mortels de passagers. En matière d’exploitation en revanche, le bilan est plus positif, avec un accroissement sensible du nombre de passagers.

En Allemagne également, le secteur ferroviaire est libéralisé depuis 1994. C’est toutefois l’Etat fédéral qui contrôle le réseau, qui est responsable des investissements et qui a repris à son compte la dette de la Deutsche Bahn, l’entreprise nationale allemande. Cette dernière a perdu 25 % de parts de marché depuis l’ouverture à la concurrence, mais demeure en bonne santé financière. D’après l’Autorité de régulation des transports, la qualité du service s’est également améliorée.

En Italie, à partir des années 2000, de nouvelles sociétés de transport ferroviaire ont vu le jour pour des dessertes régionales ou transfrontalières. Et, en 2012, un nouvel acteur privé, Italo, a également fait son apparition sur le marché de la grande vitesse : une première en Europe. Ce dernier s’est rapidement orienté vers une offre de TGV low-cost, connaissant un succès important et contribuant à faire baisser le prix moyen des billets. En revanche, le réseau ferré italien pâtit d’un investissement insuffisant.

Aucun de ces exemples de libéralisation ne constitue toutefois un modèle potentiel pour le cas de la France. Notamment parce que le pays dispose de plus de lignes à grande vitesse que les autres Etats européens et parce que le réseau français a la particularité d’être largement centralisé autour de Paris. Notons enfin que selon l’Autorité de régulation des transports, il est peu probable que la SNCF voie apparaître un très grand nombre de concurrents dans les années à venir : l’expérience étrangère a montré que ce sont surtout les entreprises nationales historiques qui ont les moyens d’intégrer un nouveau marché, compte tenu du coût d’entrée très élevé.