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Qu’est-ce que le Pacte de stabilité et de croissance ?

Créé en 1997, cet instrument vise à garantir une certaine discipline budgétaire des Etats de la zone euro, afin d’assurer la stabilité des prix et la croissance. Ses règles sont suspendues depuis 2020 en raison de l’impact économique du Covid-19 puis de la guerre en Ukraine.

Le pacte de stabilité et de croissance astreint les Etats membres à contrôler leur dette et déficit publique - Crédits : gaffera / iStock
Le Pacte de stabilité et de croissance astreint les Etats membres à contrôler leur dette et déficit publics - Crédits : gaffera / iStock

Le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) instaure un ensemble de critères que doivent respecter les Etats membres pour assainir leurs finances publiques et coordonner leurs politiques budgétaires en contrôlant les déficits excessifs et en réduisant les dettes publiques trop élevées.

Il reprend les principes édictés dans le traité de Maastricht, qui pose les jalons de la monnaie unique : les Etats s’engagent à maintenir leur déficit en dessous de 3 % du PIB et leur dette publique à un niveau inférieur ou égal à 60 % de leur PIB.

Souvent critiquées et assouplies lors des périodes de crises (économique en 2008, sanitaire en 2020, guerre en Ukraine en 2022), ces règles sont au cœur d’un débat lancé par la Commission européenne en vue de leur révision.

Quels sont les obligations initiales du pacte ?

Le 17 juin 1997 à Amsterdam, le Conseil de l’UE a adopté une résolution instaurant le PSC et précisé ses règles dans deux règlements (1466/97 et 1467/97). Ce cadre de coordination budgétaire accompagne alors les préparations au lancement de la zone euro, prévu le 1er janvier 1999. Il a depuis été révisé à plusieurs reprises. 

Le PSC s’appuie sur deux piliers : un volet préventif et un volet correctif. Le volet préventif du pacteest régi par le règlement n° 1466/97. Il fixe des objectifs budgétaires pour tous les Etats membres et notamment aux membres de la zone euro, dont le budget doit être proche de l’équilibre ou excédentaire.

Le volet correctif, vise les déficits excessifs conformément au règlement n° 1467/97 (il est aussi appelé “procédure concernant les déficits excessifs” ou PDE). Si un pays atteint un niveau de déficit excessif vis-à-vis des 3 % recommandés, qui semble inquiétant pour la Commission, le Conseil ECOFIN (conseil des ministres des Finances de l’UE) lui propose des recommandations en laissant un délai de 3 à 6 mois pour prendre des mesures de correction. Si aucune mesure n’est prise, le Conseil envisage d’imposer des sanctions au pays concerné.

Comment ont-elles évolué ?

Après la mise en application officielle des règlements du PSC en 1998 et 1999, le Conseil a modifié certaines de ses règles en mars 2005. Les plafonds de déficit public (inférieur à 3 % du PIB) et de dette publique (inférieure à 60 % du PIB) sont réaffirmés. Mais un dépassement “exceptionnel et temporaire” des critères de Maastricht est alors toléré, afin de prendre en compte les réformes structurelles (portant sur les systèmes de santé et de retraite par exemple), les investissements dans la recherche et le développement, ou encore d’autres “facteurs pertinents” dans l’appréciation du respect de ces critères. Un Etat membre est également exonéré du respect de ces règles s’il entre récession (et non plus seulement en récession sévère avec une diminution de 2 % ou plus du PIB), et bénéficie de délais rallongés pour retrouver un déficit sous la barre des 3 %.

Avec la crise économique et financière de 2008, beaucoup d’Etats de l’Union se sont fortement endettés et ont creusé leurs déficits, bien au-delà des règles européennes. En 2009, le déficit français atteignait 7,5 % du PIB et la dette 77,6 %.

Les législateurs européens ont alors introduit, en 2011, un calendrier de supervision des économies nationales, appelé “Semestre européen”. Entre janvier et avril, le Conseil partage aux Etats membres des orientations stratégiques sur les politiques économiques à suivre. Forts de cette base, les pays de l’UE envoient à la Commission européenne leur programme annuel de stabilité (pour les membres de la zone euro) ou de convergence (hors zone euro) dans lesquels ils adoptent un objectif budgétaire à moyen terme (OMT). Ils joignent également les réformes nationales qu’ils prévoient de réaliser. Après évaluation par la Commission, le Conseil de l’UE établit des recommandations pour chaque pays (mai-juillet). Les pays peuvent ainsi intégrer ces recommandations dans l’établissement de leur budget national pour l’exercice suivant.

En 2012, le “Six-Pack” (paquet gouvernance économique) prévoit une plus large surveillance des politiques économiques des Etats. Il introduit notamment un rapport sur le mécanisme d’alerte, qui recense les pays méritant une attention particulière. Il permet à la Commission de demander des corrections aux projets des Etats membres. Lorsque des faiblesses sont identifiées, le Conseil peut à son tour émettre des recommandations préventives. Dans le cas de situations plus graves, le “Six-Pack” prévoit qu’un État sous “procédure de déséquilibres excessifs (PDE)” doive soumettre un plan de mesures correctives clair. Au-delà des déficits, les autres déséquilibres macro-économiques jugés “excessifs” peuvent désormais faire l’objet d’une procédure. D’autres critères sont néanmoins pris en compte avant l’ouverture d’une procédure : s’agissant de la dette par exemple, celle-ci n’est lancée que si l’excès (au-delà des 60 % du PIB) n’est pas résorbé de plus d’un vingtième par an.

En 2013, le “Two-Pack” (paquet surveillance budgétaire) complète le calendrier du Semestre européen. Le projet de budget pour l’année à venir doit être transmis à la Commission avant le 15 octobre, celle-ci l’examinant avant le 30 novembre. En cas de manquements graves, l’exécutif européen peut demander la révision de ce projet. La Commission accompagne également les pays visés par une procédure de déficit excessif en contrôlant les mesures prises pour le corriger et en émettant, au besoin, des recommandations.

Le PSC a été complété par un traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de 2012, plus connu sous le nom de “pacte budgétaire européen”.

Celui-ci contraint notamment les Etats membres, et prioritairement ceux de la zone euro, à financer leurs dépenses par leurs recettes et donc à limiter le recours à l’emprunt. C’est la fameuse “règle d’or”. Si les politiques budgétaires d’un Etat en divergent trop, la Commission recommande au Conseil d’ouvrir une procédure pour “écart significatif”. La Commission adresse alors un avertissement et le Conseil des recommandations de mesures à prendre au pays concerné afin d’améliorer sa gestion budgétaire. C’était le cas par exemple pour la Hongrie ou la Roumanie en 2018 et 2019.

Quelles sont les sanctions prévues ? 

Les Etats qui ne respectent pas les règles de coordination budgétaire peuvent être soumis à des sanctions. La procédure pouvant y conduire, après plusieurs étapes, est nommée “procédure de déficit excessif” (PDE). Elle est lancée par la Commission européenne contre un État membre qui dépasse le plafond de déficit budgétaire (ou de dette) imposé par le pacte de stabilité et de croissance. Les éventuelles sanctions sont alors votées par le Conseil sur la base d’une recommandation de la Commission.

Dans le cas des pays de la zone euro, elles prennent la forme d’un dépôt financier auprès de la Commission (0,2 % du PIB) qui peut être converti en amende définitive (jusqu’à 0,5 % du PIB) si le déficit excessif n’est pas comblé. Pour l’ensemble des pays membres, les sanctions peuvent également amener à une suspension des paiements des Fonds européens structurels et d’investissement.

Dans les faits, aucun pays placé en procédure de déficit excessif n’a réglé d’amendes. La France a été placée en procédure de déficit excessif en 2009 mais en est sortie en 2018. Enfin, la pandémie de Covid-19 puis la guerre en Ukraine ont poussé l’UE à accorder une clause dérogatoire temporaire, dont la Commission européenne a proposé, le 23 mai 2022, le prolongement jusqu’au 1er janvier 2024. Celle-ci autorise les Etats membres à dépasser les plafonds afin de faire face aux fortes dépenses inhabituelles.

Vers une nouvelle révision ?

Face à la crise sanitaire puis géopolitique, plusieurs voix se sont élevées en Europe pour réviser une nouvelle fois le mécanisme de manière pérenne. La Commission, ainsi que plusieurs pays dont la France, l’Italie ou l’Espagne y sont particulièrement favorables. Mais l’Allemagne et d’autres pays du nord défendent quant à eux un retour au au PSC dans sa version traditionnelle. 

Un clivage qui reflète notamment les écarts de dette publique entre ces pays. Au Sud, celle-ci dépasse généralement les 100 % du PIB, tandis qu’au Nord elle se maintient plutôt entre 40 et 90 % du PIB.

A l’automne 2021, le commissaire européen à l’Economie Paolo Gentiloni a initié un débat sur une réforme du Pacte de stabilité et de croissance. Un projet depuis retardé par la guerre en Ukraine et les fortes dissensions entre Etats membres à son sujet. 

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