Libéralisation du rail : Bruxelles passe la vitesse supérieure

Le rail, bientôt ouvert à la concurrence ?

La libéralisation des services au sein du marché unique est un projet initié par la Commission européenne depuis de nombreuses années. Le transport ferroviaire en est l’un des défis majeurs, certains Etats membres, face à un exécutif européen ambitieux, entendant bien protéger leurs opérateurs historiques, jouissant d’une situation de quasi monopole sur leur territoire, comme la SNCF en France ou la Deutsche Bahn en Allemagne. D’autres, au contraire ont déjà entièrement ouvert leur marché à la concurrence, comme le Royaume-Uni ou la Suède, ou partiellement.

Annoncée fin décembre 2012, c’est finalement le 30 janvier 2013 que le commissaire européen chargé des Transports, Siim Kallas, a présenté son quatrième paquet ferroviaire. Un retard qui s’explique par les oppositions au projet exprimées au sein du collège européen, par l’Allemand Günther Oettinger d’abord, puis par le Président lui-même, José Manuel Barroso.

Ce quatrième paquet, après l’ouverture à la concurrence du transport de fret, pourrait donc permettre d’ici 2019 une ouverture à la concurrence du transport de personnes. Une révolution au sein d’une Union où, dans 16 Etats membres, ce transport est à 90% aux mains des opérateurs historiques. Une tradition qui a créé, et risque de créer tout au long du processus législatif, de vives tensions entre la Commission et les Etats membres. En effet, cette proposition, composée de six textes de loi, n’est que le début d’un long parcours législatif : elle devra désormais être adoptée par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne.

Cette réforme est une urgence pour Siim Kallas qui a déclaré le 30 janvier dernier : “Face à la stagnation ou au déclin du rail dans de nombreux marchés à travers l’Europe, le choix est simple. Nous pouvons prendre les décisions nécessaires pour restructurer le marché ferroviaire européen afin d’encourager l’innovation et la fourniture de meilleurs services. (…) Ou nous pouvons prendre l’autre voie. Nous pouvons accepter la pente irréversible qui nous fera glisser fers une Europe où les chemins de fer sont un jouet de luxe pour quelques pays riches mais inabordable pour la plupart face à la crise de l’agent public” .

Une réforme qui, si elle aboutit, pourrait bientôt permettre, fait complétement inédit en France par exemple, à un voyageur de choisir pour son trajet en train sur le territoire français entre la SNCF et un ou plusieurs autres opérateurs. Car en facilitant l’entrée de concurrents sur le marché ferroviaire des Etats membres, la Commission entend faire réaliser des économies aux entreprises du secteur (500 millions d’euros d’ici 2025 selon les prévisions de l’exécutif européen), mais aussi assurer une meilleure qualité de service et une baisse des coûts pour les consommateurs.

Une réforme sous conditions… allemandes ?

Mais pour être effective cette réforme du rail européen doit recueillir l’assentiment du Parlement européen, mais aussi du Conseil, soit les ministres des Transports de chaque Etat membre. Déjà, cet ensemble de directives ne devrait être soumis au vote parlementaire qu’en 2014, donc par un hémicycle entièrement renouvelé, ce qui rend impossible les prévisions sur son adoption par l’institution démocratique. Ensuite, il ne fait nul doute que les Etats membres chercheront, voire réussiront à réviser ce paquet ferroviaire afin de défendre leurs intérêts.

Des intérêts défendus d’ailleurs depuis longtemps, et qui expliquent le retard quant à la publication des propositions de la Commission, par certains Etats membres dont l’Allemagne qui aurait fait un important travail de lobbying et fortement influencé le texte proposé le 30 janvier. En cause en particulier, la volonté de la Commission d’assurer la séparation complète des activités de gestion des infrastructures et d’exploitation commerciale des lignes. Un système devant devenir, selon elle, la norme dans l’ensemble de l’Union européenne.

Oui mais voilà, certains pays fonctionnent sur le modèle de la holding, système dans lequel le gestionnaire de l’infrastructure et le transporteur lui-même appartiennent à la même entité. C’est le cas en France avec Réseau Ferré de France (RFF) et la SNCF. Un système largement décrié par la Commission qui a dénoncé officiellement des redevances d’accès aux gares et aux voies pour les services de voyageurs considérablement plus élevées que les taux appliqués aux entreprises ferroviaires historiques. Une “asymétrie” selon ses propres mots qui avantagent largement l’opérateur, créant une situation de monopole. En effet les trains d’autres transporteurs (la Renfe espagnole, la SNCB belge par exemple) circulent sur les chemins de fer français, mais pas aux mêmes conditions que ceux de la SNCF.

En Allemagne, la mainmise de la Deutsche Bahn sur le transport ferroviaire est encore plus forte. M. Kallas a d’ailleurs lancé en décembre 2012 une mise en demeure à l’Allemagne sur les financements croisés qui permettent à la Deutsche Bahn d’étendre son activité, en bénéficiant, selon ses détracteurs, de subventions publiques pour développer les infrastructures sur son territoire d’origine. La procédure d’infraction pourrait se durcir avec l’envoi probable d’un avis motivé dans les prochains mois. Cela explique que le pays ait mené un important lobbying auprès de la Commission, mettant mal à l’aise jusqu’à son Président, M. Barroso, dont l’opposition au projet aurait engendré une révision de la proposition de Siim Kallas. Ainsi, dans la version présentée la semaine dernière, ce qui devait être la règle se trouve assorti d’une exception : les holding pourront demeurer dans l’Union européenne. Comment dès lors assurer l’ouverture du marché ? En prévoyant, selon la Commission, quelques garde-fous.

Ainsi, “l’idée est d’assurer l’étanchéité entre gestion des infrastructures et transport fret ou passager” , explique un expert bruxellois, selon des propos rapportés par Le Monde. “Une holding ne pourra pas contrôler le gestionnaire de réseaux quand celui-ci sera encore en sa possession” , précise-t-il. Concrètement , la proposition assure l’in­dé­pen­dance opé­ra­tion­nelle et fi­nan­cière to­tale des ges­tion­naires de ré­seaux, sans pour au­tant ré­cla­mer la sé­pa­ra­tion pa­tri­mo­niale. Une “muraille de Chine” selon les propos du commissaire Kallas, afin d’éviter des pratiques discriminatoires entre l’opérateur historique et les nouveaux entrants.

Ainsi, les transferts financiers d’une activité à l’autre seront proscrits. Equipes de direction, personnels et systèmes informatiques devront être distincts. Dans le pire des cas, un Etat pourra limiter l’accès à son territoire à une holding prise en flagrant délit, par la Commission, de non-respect des règles. Un dispositif qui devrait modifier en profondeur le fonctionnement de la puissante Deutsche Bahn, déjà numéro un du fret européen après avoir multiplié les acquisitions au fil de la libéralisation progressive du secteur ces deux dernières décennies.

Des mesures d’ailleurs fortement critiquées par le ministre allemand des Transports qui les juge “rigides et idéologiques” .

Quelles conséquences pour le rail en France ?

En France, où il est de tradition que le transport ferroviaire, comme d’autres domaines (transport de courrier, fourniture d’énergie…), soit assuré par une société publique, le mot libéralisation fait peur. Dans l’esprit public, il est synonyme de dumping social, de baisse de qualité du service, de perte d’emplois.

De plus, bien que la Commission européenne argue d’une augmentation de 50% du nombre de passagers dans les pays ayant ouvert leur marché à la concurrence, peu sont convaincus par l’exemple britannique (l’exécutif lui-même préférant rappeler le cas suédois, qui a bien mieux fonctionné). Pourtant la France, membre de l’Union européenne, va bien devoir prendre le pas de cette réforme, indispensable pour relancer un marché ferroviaire en déclin depuis une dizaine d’années.

Les concessions sur les holding semblent cependant avoir rassuré le gouvernement français, son ministre des Transports, Frédéric Cuvillier, ayant accueilli “favorablement” les propositions de ce quatrième paquet ferroviaire le jour même de sa présentation. “La France soutient la mise en place d’un espace ferroviaire européen unique, a-t-il précisé dans un communiqué officiel.

La France, comme le précise le ministre dans ce communiqué, n’a cependant pas attendu ces propositions de directives pour amorcer le mouvement. “Les autorités françaises ont engagé une importante réforme ferroviaire” , explique M. Cuvillier. “Cette réforme vise à rattacher le gestionnaire d’infrastructure unifié à la SNCF au sein d’un pôle ferroviaire public unifié. Il s’agit de tirer partie d’une meilleure intégration de l’infrastructure et des trains pour améliorer les prestations d’ensemble du secteur et les services fournis aux usagers et clients” précise-t-il.

La partie est cependant loin d’être gagnée car si “la France s’attachera à présenter les dispositions retenues pour assurer un fonctionnement impartial du gestionnaire d’infrastructures dans l’exercice de ses principales missions pour assurer un accès non discriminatoire au réseau” , ce sera “en précisant les contours” , conclut la déclaration du ministre des Transports, laissant présager de vives discussions au sein du Conseil ou la France trouvera, encore une fois, certainement un allié important auprès de l’Allemagne. Car aucune révolution ne s’est faite sans heurts, et il s’agit là, pour la France en tout cas, d’une petite révolution.

En savoir plus

European Railways at a junction : the Commission adopts proposals for a Fourth Railway Package [en] - 30/01/13 - Commission européenne

Communiqué de Frédéric Cuvillier ur le quatrième paquet ferroviaire de la Commission européenne - 30/01/13 - Ministère des Transports