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Les instruments financiers : une autre mise en œuvre des fonds européens

La crise sanitaire a fragilisé l’ensemble de l’économie nationale, créant d’importants problèmes de trésorerie chez certaines entreprises aux finances d’ordinaire saines. Pour les soutenir, les Régions recourent de plus en plus aux instruments financiers tels que le Prêt Rebond. Une solution alternative aux subventions, qui permet une utilisation plus pérenne des fonds publics et qui séduit de plus en plus à l’heure d’un resserrement des budgets régionaux.

Les instruments financiers permettent une utilisation plus pérenne des fonds européens
Les instruments financiers permettent une utilisation plus pérenne des fonds européens - Crédits : erhui1979 / iStock

Les fonds européens sont, dans la grande majorité des cas, attribués sous la forme de subventions. Mais la plupart des Régions, autorités de gestion de certains programmes, mobilisent le Fonds européen de développement régional (FEDER) ou le Fonds social européen (FSE), pour mettre en œuvre des “instruments financiers”. A la différence des subventions, qui consistent à allouer des financements publics aux entreprises, les instruments financiers se composent de prêts, de garanties ou encore de prises de participation.

Pour déployer ces instruments, les institutions régionales doivent motiver leur utilisation et mobiliser une ingénierie technique, juridique et financière parfois complexe. Afin de les rendre plus accessibles, la Commission européenne a notamment mis en place, en partenariat avec la Banque européenne d’investissement (BEI), la plateforme fi-compass, qui aide les autorités de gestion dans l’utilisation des instruments financiers de l’UE. De son côté, l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) appuie les Régions et anime un groupe de travail consacré au sujet. En 2018, l’ANCT a proposé un guide méthodologique pour aider les collectivités locales dans la mise en place des instruments financiers.

Pourquoi des instruments financiers ?

Les instruments financiers présentent plusieurs avantages pour les collectivités. Ces mécanismes permettent tout d’abord de sortir du schéma classique de la subvention directe par les pouvoirs publics. Les collectivités dépassent leur fonction de simple financeur pour celle d’accompagnateur des investissements. “C’est un effet de levier supérieur à celui des subventions, avec des financements privés importants et l’appui du secteur bancaire”, indique la direction Europe de la Région Hauts-de-France qui a mis en œuvre ces instruments pour la première fois lors de la période de programmation 2007-2013.

Pour résumer, grâce aux instruments financiers, les entreprises aidées bénéficient non seulement d’un financement public mais aussi de financements privés – le fameux “effet de levier” évoqué par la Région Hauts-de-France. Ce qui leur permet de moins dépendre des fonds publics des collectivités, un avantage de taille dans un contexte de resserrement des budgets régionaux.

Dans la même logique, les instruments financiers présentent un autre avantage : celui de “recycler” les montants alloués par l’UE après leur utilisation. In fine, “les fonds publics mobilisés sont récupérés par la collectivité”, explique la Région Hauts-de-France. Comme les instruments financiers reposent notamment sur le principe du retour des sommes prêtées ou investies, ils permettent aux collectivités d’obtenir des remboursements ou même d’entrer au capital privé des entreprises qu’elles soutiennent. Les instruments financiers permettent donc une forme de rationalisation des dépenses publiques.

Du côté des entreprises bénéficiaires, les instruments financiers leur permettent, avec l’appui des collectivités et des intermédiaires financiers, de bénéficier de prêts ou de financements que les établissements bancaires ne leur auraient pas accordés - ou à des conditions moins avantageuses - s’ils en avaient fait la demande en leur seul nom. Les instruments financiers permettent ainsi de proposer des taux d’intérêts plus bas ou encore des différés de paiements à ces demandeurs. Des conditions préférentielles qui peuvent s’avérer utiles en temps de crise. Pour faire face aux conséquences économiques de la pandémie de Covid-19, de nombreux exécutifs régionaux ont par exemple mis en place un dispositif de Prêt Rebond afin d’aider les entreprises à couvrir leurs besoins en fonds de roulement.

La direction Europe des Hauts-de-France reconnait toutefois certains inconvénients aux dispositifs, comme “la complexité de montage, qui nécessite une certaine expertise ainsi que des frais de gestion qu’il faut calculer”. Autre bémol, “la sélection des projets est assurée par le gestionnaire de l’instrument, ce qui enlève un peu de maitrise et de visibilité aux collectivités”, soulignent les services de la Région. Contrairement aux subventions des fonds de la politique de cohésion, les instruments financiers sont en effet gérés le plus souvent par des intermédiaires financiers sélectionnés par les Régions.

Comment sont mis en place les instruments financiers ?

Pour mettre en place un instrument financier, la Région doit l’inscrire dans son programme opérationnel pour le fonds souhaité (FEDER et FSE, voire FEADER ou FEAMP). Elle doit également préciser le cadre dans lequel elle souhaiterait utiliser ces dispositifs et le type d’actions qu’elle aimerait financer.

Pour ce faire, “le soutien aux instruments financiers se fonde sur une évaluation ex ante ayant démontré l’existence de défaillances du marché ou de situations d’investissement non optimales et sur le niveau et l’ampleur estimés des besoins d’investissements publics”, précise la règlementation. Une telle évaluation permet de déterminer les mécanismes financiers les plus appropriés pour pallier les défaillances du marché sur le territoire. Elle précise également les possibles effets de levier ainsi que des possibilités de réinvestissement.

Les autorités de gestion peuvent ensuite décider de mettre en place des produits financiers sur mesure, ou de recourir à des instruments “standards” conçus par la Commission européenne, opérés par des intermédiaires financiers.

La gestion peut être confiée à des opérateurs publics tels que Bpifrance ou la BEI, ou bien des gestionnaires spécialisés pouvant être sélectionnés après mise en concurrence.

Les instruments financiers peuvent se décliner sous plusieurs formes :

  • Les prêts

A travers ce mécanisme financier, les bénéficiaires reçoivent un prêt pouvant revêtir certains avantages (taux d’intérêt plus faible, période de remboursements étendues, exigences revues à la baisse de la part des institutions financières).

De plus, des petits prêts ou des microcrédits peuvent également être alloués à des microentreprises dans l’agriculture, le commerce ou l’artisanat.

  • Les garanties

Les autorités de gestion peuvent accorder des garanties aux emprunts bancaires contractés par des entreprises, en passant par un fonds de garantie

  • Les prises de participation

Ce mécanisme consiste à fournir des fonds propres à une entreprise, via une prise de participation au capital. Cette opération peut intervenir à différents moments de la vie de l’entreprise, au démarrage ou dans une phase de croissance et d’expansion. Les plus-values réalisées sur certaines opérations peuvent venir compenser les pertes observées avec d’autres opérations.

Pour réaliser ces opérations, les Régions passent par des sociétés spécialisées dans le capital investissement

  • Les quasi-participations

Cette dernière catégorie regroupe plusieurs formes d’instruments financiers tels que les prêts subordonnés (prêts pour lesquels les priorités de remboursements sont inférieures) ou les obligations convertibles (prêts structurés en tant que titres de créances et qui rapportent des intérêts).

Les Régions n’hésitent pas à recourir à différentes formes d’instruments financiers qui peuvent être combinées. C’est notamment la stratégie développée par la Région Hauts-de-France avec le fonds CAP3RI, mis en place pour soutenir la troisième révolution industrielle. Parmi les acteurs impliqués dans cette démarche, la Région (avec l’apport de fonds FEDER) mais également le Crédit Agricole Nord de France, Groupama et la BEI.

Quels investissements pour quels résultats ?

L’utilisation des instruments financiers s’est démocratisée depuis quelques années. Selon l’ANCT, ceux-ci représenteraient environ 20 % du budget FEDER. Une part qui devrait encore s’accroitre dans les années à venir.

Au 31 décembre 2018, les exécutifs régionaux avaient engagé 597 millions d’euros du FEDER pour la mise en place d’instruments financiers sur la période 2014-2020, soit environ 5 % de l’enveloppe totale. Un chiffre qui masque d’importantes disparités entre les Régions mais également entre les finalités de ces dispositifs. S’ils représentaient 19 % des sommes alloués à l’objectif thématique “compétitivité des entreprises”, ils comptent pour seulement 1 % des dépenses des objectifs “innovation-recherche” et “économie bas carbone”. La Région Hauts-de-France précise qu’elle les utilise principalement à destination des “entreprises et de la recherche et innovation”.  

Enfin les Régions semblent privilégier la prise de participation (43 %) ainsi que les prêts (39 %), au détriment des garanties (seulement 18 %).

Formes prises par les instruments financiers du programme FEDER sur la période 2014-2020
Les différents instruments financiers du programme FEDER sur la période 2014-2020 - Crédits : l’Europe s’engage en France

Pour la nouvelle période de programmation (2021-2027), la Commission européenne souhaite promouvoir l’utilisation des instruments financiers. Le règlement portant dispositions communes envisage des procédures simplifiées pour y recourir. L’exécutif européen souhaite également faciliter la combinaison de subventions avec les instruments financiers pour optimiser leur rendement. Enfin, elle souhaite promouvoir leur recours dans des secteurs jusqu’ici peu concernés. A ce titre, fi-compass a récemment publié plusieurs études pour inciter à les utiliser dans les domaines de l’efficacité énergétique ou encore de l’agriculture et l’agroalimentaire. Si les négociations sont en cours pour la définition des futurs programmes opérationnels FEDER pour la période, une tendance à utiliser les instruments financiers vers davantage d’objectifs semble se dégager.

Article publié en partenariat avec l’Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT)

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