Synthèse Du miracle à la crise : le mirage espagnol ?
Si l’on remonte un peu le temps, la situation espagnole actuelle peut paraître surprenante. Durant la décennie 2000, l’Espagne, qui présentait des comptes publics à l’équilibre voire excédentaires jusqu’en 2007 (2% du PIB) et une croissance supérieure à la moyenne de la zone euro de 1,5 point, aurait pu être qualifiée de modèle à suivre. Loin de l’image de mauvais gestionnaire brandie par certains médias du Nord, les finances de Madrid étaient effectivement plus saines que chez plusieurs de ses voisins, dont la France qui affichait par exemple une dette de 64,2% du PIB en 2007.
Alors comment expliquer la dégringolade fulgurante suivant ces années prospères ? Il faut se pencher sur les moteurs de la croissance espagnole pour mieux comprendre. L’Espagne entre dans l’UEM dès 1999, grâce à un assainissement budgétaire mené depuis le début des années 90 et une politique désinflationniste qui lui permettent de remplir les critères de Maastricht. L’adoption de la monnaie unique accompagne une période de croissance soutenue pour un pays en plein processus de rattrapage. Madrid transforme l’essai : les taux d’intérêts baissent progressivement et tendent à s’aligner sur les taux allemands tandis que les ménages, dont le nombre croît, voient leurs revenus augmenter. Il en résulte un taux d’endettement galopant, boosté par des crédits se concentrant sur le secteur de l’immobilier pour répondre à une demande de logement qui progresse rapidement.
Le domaine de la construction, représentant jusqu’à 15% du PIB, se développe ainsi à un rythme effréné grâce à une croissance spectaculaire de la dette privée : en 2012 cette dernière atteint 218% du PIB, un chiffre qui donne le vertige si on le compare à son niveau dix ans auparavant, plafonnant à 68%. Le “miracle” espagnol alimente une bulle immobilière portée par des taux d’intérêt attractifs et des prêts facilités dont les durées de remboursement peuvent s’étendre jusqu’à 40 ans. Le système semble alors fonctionner, le prix du mètre carré augmentant sans discontinuer, et de nombreuses banques et caisses régionales apportent leur pierre à l’édifice d’une croissance en réalité basée sur l’emprunt. Les secteurs à faible valeur ajoutée comme la construction se développent donc au détriment d’activités qui boosteraient la compétitivité du pays.
L’investissement dans la recherche et le développement reste plus faible que dans le reste de l’UE 15 (seulement 1,05% du PIB en 2003 contre 2% dans l’UE15, selon un rapport de l’OFCE) et le nombre très faible de brevets déposés témoigne du retard. Dès 2007, le modèle ainsi bâti commence à se fissurer et finit par s’écrouler avec la tornade financière de 2008. A cela s’ajoutent des rigidités structurelles qui retardent l’ajustement économique à la crise : le marché du travail espagnol très rigide et construit suivant une logique double de contrats à durée indéterminée peu maniables d’un côté et de contrats temporaires flexibles de l’autre, pèse lourd sur un marché de l’emploi asphyxié suite à la crise immobilière et ses nombreux licenciements dans la construction. Les banques et les caisses régionales qui se trouvaient en première ligne pour financer les emprunts, se retrouvent minées avec des actifs bancaires toxiques constituant la moitié de leurs investissements. Ces établissements sont en effet profondément affectés par le flot de débiteurs insolvables apporté par le chômage et la récession qui laissent des biens hypothéqués invendables alors que le marché de l’immobilier est en berne. Certaines régions autonomes sont même complètement sinistrées.
Le gouvernement socialiste de Zapatero tarde à réagir et ne se lance pas immédiatement dans un plan de rigueur, préférant qualifier la situation de difficulté temporaire. Les premières mesures sont des mesures de relance pour soutenir la demande et la croissance, par des réductions de taxe par exemple. Mais elles sont basées sur des prévisions de croissance irréalistes d’1% du PIB, quand en 2009 ce dernier se contracte de 3,9%. Le déficit budgétaire, creusé par le paquet de stimuli budgétaires, atteint 9,3% du PIB en 2010 et tandis que les inquiétudes montent en Europe face au risque de contagion de la crise grecque, le gouvernement change le cap pour l’austérité en avril 2010.
L’austérité fait son entrée…
Un processus d’assainissement budgétaire musclé est donc lancé en 2010, prévoyant 15 milliards d’euros d’économie avec une baisse de 5% des salaires des fonctionnaires, une augmentation de la TVA et une réduction drastique des dépenses et des investissements. La Commission européenne prévoyait même une réduction des déficits d’au moins 1,75 points de PIB par an pour revenir sous la barre des 3% en 2013, ce qui s’avère vite être un objectif impossible et finalement repoussé à 2016. Mariano Rajoy, qui succède à Jose Luis Zapatero en 2011, continue les réformes d’austérité pour endiguer les déséquilibres budgétaires en gelant le salaire des fonctionnaires et le salaire minimum. En décembre 2012, c’est un programme budgétaire 2013 de rigueur historique qui est voté par les parlementaires espagnols, avec un objectif : économiser 39 milliards d’euros supplémentaires. Tous les ministères sont touchés par les coupes, qui ne suffiront pourtant pas à atteindre la barre des 3% de déficit en 2014 comme prévu. La TVA est augmentée en septembre 2012. Aujourd’hui, une réforme des retraites est également indispensable pour soutenir le coût grandissant du vieillissement de la population qui va fortement peser sur le budget de l’Etat.
… accompagnée par des réformes douloureuses
A cela s’ajoutent des réformes du marché du travail, indispensables pour contenir le chômage galopant qui touche en premier lieu les populations vulnérables et en particulier les jeunes. Le marché de l’emploi espagnol a été particulièrement touché par l’écroulement de l’immobilier, mettant plus d’un million de travailleurs peu qualifiés sur la touche. Mais c’est surtout le chômage des moins de 25 ans qui inquiète : c’est en effet près de 6 jeunes sur 10 des moins de 25 ans qui sont sans emploi et déjà 36% des 25-30 ans. Cette escalade ne s’arrête pas depuis 2007 au point que l’on parle désormais d’une “génération perdue” . Pour remédier à ce drame social, dès 2010 Jose Luis Zapatero entérinait une première réforme introduisant une nouvelle forme de CDI avec un licenciement économique simplifié, l’idée étant de flexibiliser le marché du travail pour gagner en compétitivité. Pourtant, les chefs d’entreprises ne sont pas convaincus par la mesure et le problème perdure comme une épine dans le pied pour l’Espagne qui semble alors continuer à s’enliser.
Le gouvernement de Mariano Rajoy prend le relais en février 2012 avec un plan pour lutter contre le chômage des jeunes auquel participe l’Union européenne. Il s’agit de mesures mettant en place un accompagnement pour les jeunes ayant perdu leur emploi ou sans diplôme afin que ces derniers puissent bénéficier d’une formation ou d’une aide pour le retour aux études. Ce plan spécifique s’inscrit dans un cadre plus large de réformes du marché du travail lancées en 2012. Une clarification du licenciement économique est introduite avec un coût réduit pour les entreprises, suivant la même ligne que la réforme précédente. Cet assouplissement des CDI doit permettre de faciliter leur utilisation en opposition aux contrats temporaires largement surexploités. Enfin, un nouveau contrat destiné aux PME et travailleurs indépendants est mis en place, garantissant des déductions fiscales pour l’embauche d’un jeune de moins de 30 ans. C’est donc une transformation en profondeur de l’économie espagnole que le gouvernement tente d’opérer, mais les résultats se font attendre tandis que la situation préoccupante du secteur bancaire devient à son tour une nouvelle source d’inquiétudes en Europe.
Le secteur bancaire espagnol : une bombe à retardement ?
Fin 2010, les coûts d’emprunt de l’Espagne sont particulièrement élevés (5,5%) et le gouvernement est pressé par ses partenaires européens de trouver une solution à la crise profonde que traverse le secteur bancaire. En effet, ce dernier a été considérablement ébranlé par la crise immobilière qui pèse sur les comptes des établissements financiers avec des investissements minés par des prêts immobiliers qui ne seront pas remboursables. Face à l’urgence de la situation, le gouvernement espagnol n’a finalement pas d’autre choix que de demander l’aide de l’Union européenne pour recapitaliser son secteur bancaire et éviter son effondrement qui aurait des conséquences dramatiques sur les autres économies de l’Union.
En juin 2012 et après de longues hésitations, un accord est finalement trouvé avec la participation du FMI en tant qu’appui technique. Le montant, versé par le FESF puis le MES lors de son entrée en vigueur, permet le déblocage de 100 milliards d’euros. Dans la foulée, la 4ème banque espagnole Bankia est partiellement nationalisée suivant un vaste mouvement d’assainissement bancaire. La dette accumulée par les régions autonomes par le biais des caisses d’épargne reste une préoccupation majeure pour Mariano Rajoy, alors que les possibilités de contrôle de l’Etat central restent limitées. Finalement, la pression semble tout de même retomber peu à peu suite aux efforts considérables concédés par le gouvernement. Aujourd’hui, la perspective d’un sauvetage global européen apparaît éloignée.
L’Espagne peine donc toujours à sortir la tête de l’eau, avec un déficit en 2012 qui s’établit à 6,7% du PIB et un taux de chômage atteignant 26,3%. Après avoir obtenu un sursis pour ramener son déficit en dessous des 3% requis par le Pacte de Stabilité et de croissance, les réformes du gouvernement conservateur de Mariano Rajoy vont devoir continuer pour résorber les déséquilibres excessifs pointés du doigt par Bruxelles. Mais les marges de manœuvre apparaissent de plus en plus étroites pour le Premier ministre, écartelé entre une population à bout de souffle et des engagements économiques indispensables à tenir. Bien qu’insuffisante pour espérer une réduction du taux de chômage, la faible croissance prévue pour 2014 peut faire entrevoir le bout du tunnel…
En savoir plus
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Benoît Pellistrandi : “L’Espagne dans la crise : enjeux nationaux, horizons européens”, Études 2/2011 (Tome 414), p. 163-173..
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“La fin de la movida économique : l’Espagne face à la crise immobilière”, Rapport d’information de M. Jean-François HUMBERT, fait au nom de la commission des affaires européennes du Sénat (2011).
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