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[Fact-checking] Dette, déficit, règle des 3 %… Bruxelles impose-t-elle ses exigences budgétaires aux Etats de l’Union européenne ?

Les règles européennes en matière de déficit et de dette prévoient des sanctions pour les Etats qui les enfreindraient. Mais la réalité est un peu plus complexe.

Si la dette ou le déficit d'un Etat membre excède les plafonds fixés dans les traités, une procédure de déficit excessif peut être lancée à son encontre.
Si la dette ou le déficit d’un Etat membre excède les plafonds fixés dans les traités, une procédure de déficit excessif peut être lancée à son encontre. Crédits : iStock / Toute l’Europe

Chaque année au mois d’avril, la France soumet à la Commission européenne un “programme de stabilité” accompagné d’un “programme national de réforme”. Elle y indique ses prévisions budgétaires ainsi que les réformes, notamment économiques, qu’elle envisage de mettre en œuvre au niveau national.

Est-à-dire que l’Union européenne dicte aux Etats ce qu’ils doivent faire en matière économique et budgétaire ? 

CE QUE VOUS ALLEZ APPRENDRE DANS CET ARTICLE

  • Les traités européens fixent des plafonds de déficit public (3 % du PIB) et de dette publique (60 % du PIB).
  • Les Etats qui ne respectent pas ces règles risquent des amendes.
  • Ces règles n’ont jamais abouti à des sanctions.
  • Elles sont suspendues depuis 2020 et s’apprêtent à être réformées.

Des plafonds fixés par les traités 

Conformément aux traités européens, le déficit public d’un Etat de l’Union européenne ne doit pas dépasser 3 % de son produit intérieur brut (PIB). La dette publique, elle, est plafonnée à 60 % du PIB. 

Ces obligations, mentionnées pour la première fois dans le traité de Maastricht de 1992, ont été précisées par le Pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997 (lors de la signature du traité d’Amsterdam). Elles visent à maintenir la stabilité des finances publiques et la bonne santé économique des Etats de l’Union européenne, notamment ceux de la zone euro. Et s’assurent qu’aucun dérapage économique de l’un d’eux ne menace ses voisins. 

Ces règles budgétaires sont aujourd’hui détaillées dans l’article 126 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et le protocole n°12 annexé aux traités. 

Pourquoi 3 et 60 % ?

La règle imposant un plafond de déficit aux Etats membres de l’Union européenne a été voulue par l’Allemagne au début des années 1990. En contrepartie de la création d’une monnaie commune, Berlin voulait s’assurer de ne pas payer pour d’autres Etats peu vertueux en cas de problème. 

Le chiffre, lui, a toutefois été proposé par la France. En 1981, son déficit public menaçait de franchir le seuil symbolique des 100 milliards de francs, soit 2,6 % du PIB. Pour fixer un plafond qu’elle-même pensait ne pas pouvoir dépasser, c’est le chiffre “rond” de 3 % qui a alors été retenu, selon l’ancien chargé de mission au ministère des Finances Guy Abeille.

Le chiffre de 60 % de dette publique découle de ces 3 % : avec un taux de croissance estimé à 5 %, un taux d’inflation de 2 %, les économistes d’alors calculent que la dette maximale serait de 60 % du PIB.

Si ces chiffres n’ont pas de justification économique particulière, le principe même d’un plafonnement du déficit et de la dette est en revanche accepté par tous les Etats membres. 

Des sanctions prévues pour les contrevenants…

En principe, si la dette ou le déficit excède ces plafonds, une “procédure de déficit excessif” (PDE) peut être lancée par le Conseil des ministres des Finances de l’UE (Ecofin), sur la base des recommandations formulées par la Commission.

Le pays qui fait l’objet d’un avertissement doit alors mettre en œuvre un certain nombre de mesures pour rétablir l’équilibre entre ses recettes et ses dépenses. A défaut, et au bout d’un certain nombre d’étapes intermédiaires, le pays encourt des sanctions allant de 0,2 à 0,5 % de son PIB - s’il fait partie de la zone euro. 

Les pays non membres de la zone euro ne sont pas soumis à ces sanctions. Une telle situation les rend toutefois inéligibles pour adopter la monnaie unique. Et comme pour les autres Etats, le déclenchement d’une procédure pour déficit excessif reste une très mauvaise publicité, notamment auprès des marchés financiers. De quoi les inciter à rétablir leurs comptes publics. 

Une procédure en plusieurs étapes

Du déclenchement d’une procédure de déficit excessif à l’application théorique d’une amende, les traités prévoient plusieurs phases. 

Parmi elles : une nouvelle recommandation du Conseil sur les mesures à prendre et l’échéance fixée, suivie d’un rapport de l’Etat sur les mesures effectivement prises. Ce dernier est confidentiel mais peut être rendu public par le Conseil si aucune action suivie d’effets n’a été prise par l’Etat en réponse à ses recommandations. 

Si ce dernier persiste à ne pas prendre de mesures, le Conseil peut lui demander de déposer un montant (recouvrable) allant jusqu’à 0,2 % de son PIB de l’année précédente auprès de la Commission. Ce n’est qu’au bout de ce processus qu’une première amende de 0,2 % peut être prononcée si l’Etat persiste de nouveau. De nouvelles amendes peuvent lui être par la suite appliquées pour les mêmes motifs, mais leur cumul ne peut dépasser 0,5 % du PIB. 

… mais jamais appliquées… 

En 2018 par exemple, la moitié des pays de l’UE avait une dette publique supérieure au plafond des 60 %… sans grandes conséquences à Bruxelles.

Si un certain nombre de procédures ont été ouvertes au motif de déficits trop importants, aucun Etat membre n’a jamais été sanctionné pour avoir dépassé son plafond de déficit ou de dette. En 2011, 24 Etats membres faisaient l’objet d’une procédure. La France, qui a enregistré entre 2007 et 2017 des déficits systématiquement supérieurs à 3 % de son PIB, a ainsi fait l’objet d’une procédure de déficit excessif pendant une décennie… sans jamais payer d’amende. Elle est sortie de ce processus en 2018. 

A ce jour, seule la Roumanie est soumise à une procédure de déficit excessif, ouverte en avril 2020.

Quelques flexibilités des règles budgétaires

Les règles européennes de stabilité ont été réformées une première fois en 2005, puis en 2011 (“six-pack” mettant en place le “semestre européen”) et 2013 (“two-pack”) pour faire face à la crise économique et financière. Signé par 25 Etats membres en 2012, un “pacte budgétaire” (traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, TSCG) ajoute à ces objectifs celui d’un déficit “structurel” inférieur à 0,5 % de PIB.

Depuis sa première réforme en 2005, le Pacte de stabilité et de croissance tolère un dépassement “exceptionnel et temporaire” des règles budgétaires, afin de prendre en compte les dépenses liées à des réformes structurelles (portant sur les systèmes de santé et de retraite par exemple), les investissements dans la recherche et le développement, ou encore d’autres “facteurs pertinents”.

En cas de récession notamment, les Etats membres échappent également à la procédure de déficit excessif. Le six-pack et le two-pack ont également introduit de nouveaux critères à prendre en compte. Par exemple, s’agissant de la dette, une procédure ne sera lancée que si l’excès (au-delà des 60 % du PIB) n’a pas été résorbé d’un vingtième par an sur les trois dernières années. 

… et aujourd’hui suspendues 

Depuis, la pandémie de Covid-19 et l’invasion russe de l’Ukraine sont passées par là. Au-delà de leurs conséquences tragiques, ces deux bouleversements ont considérablement accru le déficit et la dette des Etats membres. 

En 2020, la Commission européenne a décidé d’activer une clause dérogatoire prévue par les traités pour suspendre temporairement l’application des règles budgétaires. Après avoir été prolongée à trois reprises, cette clause doit prendre fin le 1er janvier 2024. Début mars 2023, la Commission européenne a d’ailleurs prévenu qu’elle lancerait au printemps 2024 des procédures pour déficit excessif, sur la base des résultats économiques des Etats en 2023. 

Toutefois, l’Union européenne travaille également sur une réforme des règles de stabilité. Puisque celles-ci n’ont jamais été appliquées et sont plutôt jugées inefficaces, voire économiquement contre-productives, de nouvelles dispositions devraient également entrer en vigueur l’année prochaine. La Commission a proposé de maintenir les plafonds actuels de dette (60 % du PIB) et de déficit publics (3 % du PIB), mais prévoit des périodes de 4 à 7 ans pour les atteindre et des plans de réformes plus adaptés à la situation particulière de chaque Etat membre. Les sanctions, moins lourdes, seraient en revanche appliquées plus efficacement qu’aujourd’hui. Le débat fait actuellement rage au sein des Etats membres sur le détail de ces prochaines mesures. 

Des règles suivies de près par l’Union européenne

Chaque année entre l’automne et le début de l’été (d’où le nom simplifié de “semestre européen”), les gouvernements de l’Union européenne débattent de leurs projets économiques nationaux avec la Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne. Au mois d’avril notamment, ils doivent soumettre à la Commission un programme de stabilité (ou de convergence pour les Etats non membres de la zone euro) indiquant leurs objectifs budgétaires nationaux à moyen terme et la manière dont ils comptent les atteindre. Les réformes structurelles qu’ils envisagent sont quant à elles détaillées dans un second document : le programme national de réforme (PNR).

En mai, chacun reçoit en retour des recommandations de la Commission, validées (et le cas échéant modifiées) en juin et juillet par le Conseil de l’Union européenne. Puis le semestre européen laisse place à un “semestre national”, lors duquel les Etats élaborent leurs budgets nationaux pour l’année suivante en tenant compte de ces orientations. Ceux-ci doivent être transmis à la Commission avant le 15 octobre, pour qu’elle donne son avis (et recommande d’éventuelles modifications) avant le 30 novembre.

La partie la plus connue des recommandations touche aux fameuses règles de déficit et de dette. Mais elles dépassent largement le cadre des seules finances publiques. L’Union européenne se contente d’ailleurs d’orientations assez larges. Celles qui ont été publiées en juin 2022 pour la France tiennent en une seule page (après 24 pages de considérants) : après avoir invité le pays “à mener une politique budgétaire prudente en 2023”, elles lui suggèrent de “remédier à la pénurie de compétences”, de “réduire la dépendance globale aux combustibles fossiles” ou encore de “réformer le système de retraite pour uniformiser progressivement les règles des différents régimes”. Les programmes nationaux de réforme, transmis par les Etats membres et qu’ils s’engagent à respecter sont, eux, bien plus exhaustifs. 

Ces recommandations ne sont pas juridiquement contraignantes : un Etat qui ne les respecterait pas ne risque pas de se retrouver devant la Cour de justice de l’Union européenne pour infraction au droit de l’Union, comme dans le cas d’une directive par exemple. Un rapport de la Cour des comptes européenne de 2020 indique d’ailleurs que “leur mise en œuvre laisse à désirer”. Un quart d’entre elles ont été appliquées “de manière substantielle ou intégralement” de 2011 à 2018, près du tiers n’ayant en revanche connu que “des progrès limités, voire nuls”. Certaines mesures vont même directement à l’encontre des recommandations européennes : en 2014, l’Allemagne a ainsi baissé l’âge légal de départ à la retraite à 63 ans, ce qui était contraire aux mesures prônées par la Commission.

Toutefois, un Etat qui “persiste à ne pas donner suite [à ces] recommandations” (art. 126 TFUE) s’expose plus ouvertement, en théorie du moins, aux amendes prévues par le Pacte de stabilité et de croissance.

Le plan de relance de l’Union européenne

En 2020, l’Union européenne a mis en place un instrument inédit pour faire face aux conséquences de la pandémie de Covid-19 : un plan de relance de 750 milliards d’euros, baptisé Next Generation EU. 

Pour bénéficier des prêts et subventions de ce plan, chaque pays a dû soumettre un plan national de relance et de résilience (PNRR), corrélé aux recommandations faites en 2019 et 2020. Leur versement est conditionné au respect de certains objectifs et étapes intermédiaires, dont la mise en place de réformes en lien avec les recommandations du semestre européen.

C’est l’une des raisons pour lesquelles une partie des fonds à destination de la Hongrie, de la Pologne et de la Belgique ont été suspendus. L’état de la démocratie et de la justice dans les deux premières préoccupent la Commission, tandis que la Belgique doit mettre en oeuvre une réforme des retraites à laquelle elle s’était engagée. 

Alors, Bruxelles impose-t-elle ses exigences budgétaires aux Etats de l’Union européenne ? En bref, les traités européens fixent depuis 1992 des plafonds de déficit public (3 % du PIB) et de dette publique (60 % du PIB). Les Etats qui outrepassent ces limites risquent certes des amendes en principe, mais les procédures n’ont jusqu’à maintenant abouti à aucune sanction. Les règles budgétaires sont d’ailleurs suspendues depuis 2020 et s’apprêtent à être réformées.

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