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Réforme de la PAC : quels enjeux pour la France ?

Actuellement en discussion entre le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne, la réforme de la PAC doit entrer en vigueur au 1er janvier 2023. Un dossier d'importance pour la France.

La réforme de la PAC vise à encourager des pratiques agricoles plus respectueuses de l'environnement tout en protégeant les revenus des agriculteurs
La réforme de la PAC vise à encourager des pratiques agricoles plus respectueuses de l’environnement tout en protégeant les revenus des agriculteurs - Crédits : narvikk / iStock

Chaque réforme de la politique agricole commune (PAC) fait l’objet d’âpres discussions entre les Etats membres. La dernière n’a pas échappé à la règle, si bien qu’en raison d’importants retards, son entrée en vigueur, initialement prévue au 1er janvier 2021, a dû être repoussée de deux ans. La raison derrière cet important délai : le poids économique et politique d’un tel dossier.

Actuellement, la PAC vise à soutenir le secteur primaire en Europe par le biais de deux piliers.

Le premier pilier (75 % du budget de la PAC pour la période 2021-2027 dont 70 % consacrés aux aides directes) vise à assurer aux agriculteurs un revenu minimal, en tenant compte de leur surface d’exploitation, mais indépendamment de leur volume de production. Des aides directes sont versées aux exploitants faisant preuve de “bonnes pratiques agricoles et environnementales” , complétées par des mesures de soutien au marché agricole. Ces dispositifs sont financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), entièrement à la charge de l’Union européenne.

Le second pilier (25 % du budget de la PAC pour la période 2021-2027) soutient le développement rural. Son objectif : accompagner la transformation des territoires et des pratiques agricoles en vue de gagner en compétitivité tout en préservant l’environnement. Pour cela, des projets sont soutenus dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui lui bénéficie d’un financement mixte : européen par le biais de subventions, et national avec une mise en place qui diffère selon les pays.

Pourquoi la France tient-elle autant à la PAC ?

Pour des raisons économiques…

La quasi-totalité (environ 98 %) des aides de la PAC est alloué par la Commission européenne aux Etats membres. Avec une enveloppe de 66,2 milliards d’euros pour la période 2021-2027, soit plus de 18 % des enveloppes pré-allouées, la France reste de très loin la première bénéficiaire, suivie par l’Espagne (12 %) et l’Allemagne (11 %), d’après les estimations de la direction du budget réalisées en septembre 2020. Une première position que la France occupe depuis plusieurs décennies, et qui contribue à expliquer l’importance de cette politique pour le pays.

Selon les calculs réalisés par le journal Les Echos en 2018, “plus de 9 exploitations agricoles françaises sur 10 toucheraient des aides directes” , d’un montant de “29 000 euros par an en moyenne” . Ces aides représenteraient “près de la moitié de leurs revenus” , selon le correspondant du journal à Bruxelles.

Pour en prendre la mesure, il suffit de regarder le poids que représente le secteur dans l’économie française. Si l’agriculture n’employait plus que 670 000 personnes en France en 2018 (soit 2,5 % des emplois occupés en France), selon la dernière enquête de l’INSEE, ce chiffre grimpe significativement en y associant l’industrie agroalimentaire. Ensemble, ils comptent 1,5 million d’emplois (soit 5 % de l’emploi total) pour environ 3,5 % du produit intérieur brut (PIB) la même année, selon les données du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Des activités qui auraient par ailleurs généré 61,2 milliards d’euros à l’export en 2017, majoritairement à destination du marché unique.

… et politiques

Le poids économique du secteur ne suffit pas à expliquer l’importance des questions agricoles dans la diplomatie française à Bruxelles. Des paramètres politiques sont également à prendre en compte. En effet, même si le nombre d’exploitants agricoles est en déclin, ces derniers restent un électorat historiquement très mobilisé avec un taux de participation aux différentes élections élevé, expliquait le journal Le Monde, en se basant sur les résultats d’une enquête d’opinion publiée par le Cevipof et Ipsos à l’occasion de la campagne présidentielle de 2017. Un électorat traditionnellement ancré à droite, selon les données des instituts de sondage.

En 2016, Les Echos partageaient également ce constat, parlant d’un électorat “au poids symbolique puissant” que chaque personnalité politique essaie de capter, comme en témoigne le défilé annuel d’hommes et de femmes politiques de tous bords au Salon de l’Agriculture à Paris. Pour Jérôme Fourquet, analyste politique à l’Ifop, en dehors de leur poids électoral stricto sensu, les agriculteurs “bénéficient d’une des plus fortes ‘cotes de sympathie auprès du grand public’ .Ils sont ceux qui, historiquement, récoltent ‘le plus haut taux de soutien quand ils lancent un mouvement social’ ” , expliquait-t-il dans les colonnes du quotidien économique.

La PAC, priorité de la France au niveau européen

Compte-tenu de la popularité des agriculteurs dans l’opinion publique, les dirigeants ont aussi fait de la PAC un enjeu essentiel des négociations politiques à Bruxelles. Un lobbying qui peut se faire parfois au détriment d’autres priorités françaises qui relèvent pourtant d’une importance stratégique, comme observé lors du Conseil européen de juillet 2020. Au troisième jour du sommet décisif pour le budget pluriannuel et le plan de relance européen, l’équipe du président du Conseil européen Charles Michel planche sur une nouvelle proposition de budget. “C’est en partie au moment où on met les montants qu’il y a la vraie négociation et que les relations se tendent” , explique l’un de ses collaborateurs dans un documentaire diffusé sur LCP. L’équipe se demande alors comment économiser un milliard d’euros et passe en revue les programmes pour y opérer des coupes. Si l’option Erasmus, considérée comme une “vache sacrée” , est rapidement écartée, celle du fonds européen de la défense et de la mobilité militaire est mise sur la table. “Les Français ne vont pas être contents” , fait remarquer l’un d’eux. “Je peux demander aux Français : que préférez-vous ? la PAC ou la défense ? Retirons un milliard du fonds européen de la défense” , conclut un autre.

Si les deux dossiers sont des sujets majeurs pour le gouvernement français, cet échange témoigne de l’importance de la PAC pour le gouvernement français. De retour à Paris, le président français Emmanuel Macron avait lui aussi mis l’accent sur la réussite de ces négociations, avec la préservation du budget consacré à la PAC. C’est d’ailleurs le premier élément qu’il mettait en avant dans son interview télévisée sur TF1 le 21 juillet 2020, se félicitant d’avoir “protégé le revenu des agriculteurs” . Ce dernier n’évoquera en revanche pas la création, pour la première fois, d’un fonds européen de la défense, un dossier pourtant majeur pour Paris.

La PAC, une arme géopolitique ancienne

Le budget de la PAC est depuis longtemps un enjeu politique pour la France sur la scène européenne. Dans les années 1960, au moment de sa mise en œuvre, le général de Gaulle, alors président de la République française, soutient le projet de créer la PAC, tout en rejetant la suprématie communautaire. Il se livre entre juillet 1965 et janvier 1966 à la “politique de la chaise vide” en refusant de siéger (ainsi que les membres de son gouvernement) dans les institutions de la CEE. Si l’une des principales raisons de cette crise provient avant tout de son refus de l’application du principe de la majorité qualifiée dans les prises de décision communautaires, il s’est aussi opposé à l’insuffisance des propositions de la Commission au sujet du financement de la PAC. Le “compromis de Luxembourg” met fin à la crise en janvier 1966 en faisant à la France d’importantes concessions, témoignant de l’importance du dossier agricole.

La PAC a également été un moyen de pression pour la France lorsque celle-ci refusait l’entrée du Royaume-Uni dans la CEE. Pour le gouvernement, il était essentiel de s’accorder sur une vision (française) de la PAC avant l’arrivée des Britanniques. Les questions de l’agriculture et de la pêche ont ainsi fait l’objet de nombreuses tensions entre la France, le Royaume-Uni et l’Union européenne et ont fait partie des arguments invoqués par le camp du Leave pour prôner une sortie de l’UE au moment de la campagne référendaire pour le Brexit.

Qu’attend la France de la nouvelle réforme de la PAC ?

Présentée par la Commission européenne fin 2017, le projet de réforme de la PAC vise à adapter le programme aux réalités environnementales du moment. Décliné en trois règlements publiés en juin 2018, la réforme porte sur trois principaux points :

  • La mise en place de plans stratégiques nationaux (PSN) afin de mieux prendre en compte les différents types d’agricultures et les particularités des territoires européens. Pour cela, chaque pays présentera à la Commission européenne un plan national stratégique. Ce plan devra respecter les règles européennes tout en donnant une plus grande marge de manœuvre aux Etats pour s’adapter à leurs spécificités locales.
  • Une agriculture plus verte avec la mise en place d’éco-régimes qui récompenseraient des pratiques vertueuses en matière environnementale. Selon les accords conclus, entre 20 % et 30 % du premier pilier devraient servir à financer ces pratiques, et éviteraient que ceux qui comme les agriculteurs français suivent des règles environnementales plus strictes que leurs voisins, se retrouvent pénalisés.
  • Une rémunération plus juste des agriculteurs avec la simplification du système d’aides directes, actuellement déterminées en fonction de la surface exploitée.

Ce que la France défend

De manière générale, la France a accueilli plutôt favorablement le nouveau modèle proposé par la Commission européenne, et ce d’autant plus qu’elle a réussi à obtenir une augmentation du budget de la PAC. Avec 386,7 milliards d’euros pour 2021-2027, dont 8,2 milliards tirés du plan de relance, le budget de la PAC a augmenté de 1,6 % par rapport à la précédente période budgétaire selon les calculs de la direction du Budget du ministère de l’Economie et des Finances. La France pouvait compter sur l’appui de l’Espagne et des pays de l’Est, plus ruraux, qui font partie des principaux bénéficiaires de ces fonds. A l’inverse, les Pays-Bas et les pays nordiques militaient, eux, pour une réduction des fonds alloués à la PAC.

Concernant les PSN, le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation salue également “la plus grande subsidiarité accordée aux Etats membres” mais insiste pour que celle-ci ne se fasse pas sans contreparties afin de protéger les intérêts financiers de l’UE (et notamment s’assurer que l’argent ne soit pas détourné par des oligarques comme dans certains Etats d’Europe centrale et orientale). La France, soutenue sur ce point par d’autres pays, milite pour que, non seulement “les critères et les conditions d’approbation des futurs plans stratégiques présentés par les États membres soient clairement définis” , mais que ces plans soient également validés par les Etats membres. En somme, d’exercer une forme de contrôle politique sur les dépenses.

Sur les éco-régimes, la France milite pour que ces derniers soient obligatoires et représentent 30 % du montant des aides directes versées aux Etats. L’Allemagne, les Pays-Bas, la Suède, la République tchèque, soutenaient la position française sur le caractère obligatoire du dispositif. D’autres, plus à l’est (Bulgarie, Chypre et Hongrie notamment), refusent cette obligation, ou du moins, réclament une certaine flexibilité (Autriche) entre les piliers.

Enfin, la France s’est aussi prononcée en faveur d’une simplification du fonctionnement des aides directes versées aux agriculteurs. Elle milite ainsi pour que les critères pris en comptes correspondent à des enjeux clairs et identifiés (gestion de l’eau, réduction des pesticides, protection des sols, du bien-être animal, etc.), davantage que sur la base de critères complexes liés à la superficie et critiqués pour leur injustice sociale, pénalisant les plus petits exploitants (et par ailleurs jugées plus difficiles à contrôler).

Ce que la France a obtenu

À l’automne 2020, le Portugal était le pays le plus aligné avec la position française, défendant une ligne exigeante en faveur des éco-régimes obligatoires, avec un budget cloisonné et pour une redistribution obligatoire des paiements directs. Une position aux antipodes de celle des pays d’Europe de l’Est ou encore de l’Autriche, qui refusaient la mise en place de ces dispositifs, préférant investir dans le deuxième pilier de la PAC. Ces Etats ont en effet instauré des politiques basées sur les aides indirectes et avancent le fait qu’ils feront l’effort écologique que veut soutenir le mécanisme des éco-régimes à travers ce deuxième pilier. Selon la Fondation Heinrich Böll, l’Autriche consacrerait par exemple 44% de son budget PAC aux aides indirectes, contre 17% pour la France.

Derrière ces mécanismes, l’enjeu ici est de s’assurer aussi que tous les pays s’accordent sur les mêmes critères environnementaux à respecter et que tous les agriculteurs soient mis sur un pied d’égalité. Or, dans les faits, ce sont les Etats qui définiront la liste des pratiques éligibles aux éco-régimes, dans le cadre des plans stratégiques nationaux. Avec le risque que les pays n’adoptent pas le même niveau d’exigence et/ou bénéficient d’un certain nombre d’exceptions, ce qui conduirait à des situations de concurrence déloyales entre agriculteurs européens.

L’accord trouvé au niveau du Conseil de l’Union européenne le 20 octobre 2020 a fixé la part des paiements directs affectés aux éco-régimes à hauteur de 20 %, tandis que le Parlement en réclame 30 %. Un compromis qui intègre l’approche française de rendre les éco-régimes obligatoires mais qui donne une certaine flexibilité réclamée par certains Etats le temps d’une période de transition. Une position finale devra être adoptée en trilogue entre les deux colégislateurs.

Les étapes de la réforme de la PAC en quelques dates

11-12 décembre 2017 :
La Commission présente au Conseil AgriPêche sa communication intitulée “L’avenir de l’alimentation et de l’agriculture” , qui expose les grandes lignes de sa vision pour la PAC après 2020

1er juin 2018 : La Commission présente ses propositions législatives pour une réforme de la PAC en 2021-2027

16 juillet 2018 :
Première rencontre des ministres de l’Agriculture autour de la réforme de la PAC post-2020

19-20 octobre 2020 :
Accord au sein d’AgriPêche sur l’approche générale

23 octobre 2020 : Vote au Parlement européen sur les règlements PAC

Décembre 2020
: Début des trilogues

Avril/Mai 2021 :
Finalisation de l’accord sur la PAC (objectif fixé par la présidence portugaise du Conseil de l’UE)

1er janvier 2023 : Entrée en vigueur de la nouvelle PAC

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