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Réforme de la PAC : quels enjeux pour la France ?

Après des discussions entre le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne, la réforme de la PAC doit entrer en vigueur au 1er janvier 2023. Un dossier d’importance pour la France, qui a été adopté le 23 novembre par le Parlement européen.

La réforme de la PAC vise à encourager des pratiques agricoles plus respectueuses de l'environnement tout en protégeant les revenus des agriculteurs
La réforme de la PAC vise à encourager des pratiques agricoles plus respectueuses de l’environnement tout en protégeant les revenus des agriculteurs - Crédits : narvikk / iStock

Chaque réforme de la politique agricole commune (PAC) fait l’objet d’âpres discussions entre les Etats membres. La dernière n’a pas échappé à la règle, si bien qu’en raison d’importants retards, son entrée en vigueur, initialement prévue au 1er janvier 2021, a dû être repoussée de deux ans. La raison derrière cet important délai : le poids économique et politique d’un tel dossier.

Actuellement, la PAC vise à soutenir le secteur primaire en Europe par le biais de deux piliers.

Le premier pilier (75 % du budget de la PAC pour la période 2021-2027 dont 70 % consacrés aux aides directes) vise à assurer aux agriculteurs un revenu minimal, en tenant compte de leur surface d’exploitation, mais indépendamment de leur volume de production. Des aides directes sont versées aux exploitants faisant preuve de “bonnes pratiques agricoles et environnementales”, complétées par des mesures de soutien au marché agricole. Ces dispositifs sont financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), entièrement à la charge de l’Union européenne.

Le second pilier (25 % du budget de la PAC pour la période 2021-2027) soutient le développement rural. Son objectif : accompagner la transformation des territoires et des pratiques agricoles en vue de gagner en compétitivité tout en préservant l’environnement. Pour cela, des projets sont soutenus dans le cadre du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui lui bénéficie d’un financement mixte : européen par le biais de subventions, et national avec une mise en place qui diffère selon les pays.

Pourquoi la France tient-elle autant à la PAC ?

Pour des raisons économiques…

La quasi-totalité (environ 98 %) des aides de la PAC est allouée par la Commission européenne aux Etats membres. Avec une enveloppe de 66,2 milliards d’euros pour la période 2021-2027, soit plus de 18 % des enveloppes pré-allouées, la France reste de très loin la première bénéficiaire, suivie par l’Espagne (12 %) et l’Allemagne (11 %), d’après les estimations de la direction du budget réalisées en septembre 2020. Une première position que la France occupe depuis plusieurs décennies, et qui contribue à expliquer l’importance de cette politique pour le pays.

Selon les données de l’INRAE (Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement), les aides directes de la PAC auraient représenté en moyenne 74 % du revenu des agriculteurs en 2019.

Pour en prendre pleinement la mesure, il faut également regarder le poids que représente le secteur dans l’économie française. Si l’agriculture n’employait plus que 670 000 personnes en France en 2018 (soit 2,5 % des emplois occupés en France), selon une enquête de l’INSEE, ce chiffre grimpe significativement en y associant l’industrie agroalimentaire. Ensemble, ils comptaient 1,5 million d’emplois (soit 5 % de l’emploi total) pour environ 3,5 % du produit intérieur brut (PIB) la même année, selon les chiffres du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. Des activités qui auraient par ailleurs généré 61,2 milliards d’euros à l’export en 2017, majoritairement à destination du marché unique.

… et politiques

Le poids économique du secteur ne suffit pas à expliquer l’importance des questions agricoles dans la diplomatie française à Bruxelles. Des paramètres politiques sont également à prendre en compte. En effet, même si le nombre d’exploitants agricoles est en déclin, ces derniers restent un électorat historiquement très mobilisé avec un taux de participation aux différentes élections élevé, révèlent les résultats d’une enquête d’opinion publiée par le Cevipof et Ipsos à l’occasion de la campagne présidentielle de 2017. Un électorat traditionnellement ancré à droite, selon les données des instituts de sondage.

En 2016, Les Echos partageaient également ce constat, parlant d’un électorat “au poids symbolique puissant” que chaque personnalité politique essaie de capter, comme en témoigne le défilé annuel d’hommes et de femmes politiques de tous bords au Salon de l’Agriculture à Paris. Pour Jérôme Fourquet, analyste politique à l’Ifop, en dehors de leur poids électoral stricto sensu, les agriculteurs “bénéficient d’une des plus fortes ‘cotes de sympathie auprès du grand public’ .Ils sont ceux qui, historiquement, récoltent ‘le plus haut taux de soutien quand ils lancent un mouvement social’ “, expliquait-t-il dans les colonnes du quotidien économique.

La PAC, priorité de la France au niveau européen

Compte-tenu de la popularité des agriculteurs dans l’opinion publique, les dirigeants ont aussi fait de la PAC un enjeu essentiel des négociations politiques à Bruxelles. Un lobbying qui peut se faire parfois au détriment d’autres priorités françaises qui relèvent pourtant d’une importance stratégique, comme observé lors du Conseil européen de juillet 2020. Au troisième jour du sommet décisif pour le budget pluriannuel et le plan de relance européen, l’équipe du président du Conseil européen Charles Michel planche sur une nouvelle proposition de budget. “C’est en partie au moment où on met les montants qu’il y a la vraie négociation et que les relations se tendent”, explique l’un de ses collaborateurs dans un documentaire diffusé sur LCP. L’équipe se demande alors comment économiser un milliard d’euros et passe en revue les programmes pour y opérer des coupes. Si l’option Erasmus, considérée comme une “vache sacrée”, est rapidement écartée, celle du fonds européen de défense et de la mobilité militaire est mise sur la table. “Les Français ne vont pas être contents”, fait remarquer l’un d’eux. “Je peux demander aux Français : que préférez-vous ? la PAC ou la défense ? Retirons un milliard du fonds européen de la défense”, conclut un autre.

Si les deux dossiers sont des sujets majeurs pour le gouvernement français, cet échange témoigne de l’importance de la PAC pour le gouvernement français. De retour à Paris, le président français Emmanuel Macron avait lui aussi mis l’accent sur la réussite de ces négociations, avec la préservation du budget consacré à la PAC. C’est d’ailleurs le premier élément qu’il mettait en avant dans son interview télévisée sur TF1 le 21 juillet 2020, se félicitant d’avoir “protégé le revenu des agriculteurs”. Ce dernier n’évoquera en revanche pas la création, pour la première fois, d’un fonds européen de défense, un dossier pourtant majeur pour Paris.

La PAC, une arme géopolitique ancienne

Le budget de la PAC est depuis longtemps un enjeu politique pour la France sur la scène européenne. Dans les années 1960, au moment de sa mise en œuvre, le général de Gaulle, alors président de la République française, soutient le projet de créer la PAC, tout en rejetant la suprématie communautaire. Il se livre entre juillet 1965 et janvier 1966 à la “politique de la chaise vide” en refusant (ainsi que les membres de son gouvernement) de siéger dans les institutions de la CEE. Si l’une des principales raisons de cette crise provient avant tout de son refus de l’application du principe de la majorité qualifiée dans les prises de décision communautaires, il s’est aussi opposé à l’insuffisance des propositions de la Commission au sujet du financement de la PAC. Le “compromis de Luxembourg” met fin à la crise en janvier 1966 en faisant à la France d’importantes concessions, témoignant de l’importance du dossier agricole.

La PAC a également été un moyen de pression pour la France lorsque celle-ci refusait l’entrée du Royaume-Uni dans la CEE. Pour le gouvernement, il était essentiel de s’accorder sur une vision (française) de la PAC avant l’arrivée des Britanniques. Les questions de l’agriculture et de la pêche ont ainsi fait l’objet de nombreuses tensions entre la France, le Royaume-Uni et l’Union européenne. Le camp du Leave avait utilisé des arguments à ce sujet pour prôner une sortie de l’UE au moment de la campagne référendaire pour le Brexit en 2016.

Qu’attendait la France de la nouvelle réforme de la PAC ?

Ce que proposait la Commission 

Fin 2017, la Commission européenne présentait son projet de réforme de la PAC. Décliné en trois règlements publiés en juin 2018, la proposition portait sur trois principaux points :

  • La mise en place de plans stratégiques nationaux (PSN) afin de mieux prendre en compte les différents types d’agricultures et les particularités des territoires européens. Pour cela, chaque pays présentera à la Commission européenne un plan national stratégique. Celui-ci devra respecter les règles européennes tout en donnant une plus grande marge de manœuvre aux Etats pour s’adapter à leurs spécificités locales.
  • Une agriculture plus verte avec la mise en place d’éco-régimes qui récompenseraient des pratiques vertueuses en matière environnementale. Un certain pourcentage des montants du premier pilier doit ainsi servir à financer ces pratiques, et éviteraient que ceux qui suivent des règles environnementales plus strictes que leurs voisins, comme les agriculteurs français, se retrouvent pénalisés.
  • Une rémunération plus juste des agriculteurs avec la simplification du système d’aides directes, actuellement déterminées en fonction de la surface exploitée.

Ce que la France a défendu

La France avait accueilli plutôt favorablement le nouveau modèle proposé par la Commission européenne. Au mois de juillet 2020, elle avait également salué la stabilisation du budget de la PAC qui bénéficie pour la période 2021-2027 d’une enveloppe de 378,5 milliards d’euros, auxquels il convient d’ajouter 18,5 milliards d’euros du plan de relance européen. Si les Pays-Bas et les pays nordiques avaient milité, eux, pour une réduction des fonds alloués à la PAC, la France a pu compter sur l’appui de l’Espagne et des pays de l’Est, plus ruraux, qui font partie des principaux bénéficiaires de ces fonds. 

Concernant les PSN, le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation avait saluéla plus grande subsidiarité accordée aux Etats membres” mais insisté pour que celle-ci ne se fasse pas sans contreparties afin de protéger les intérêts financiers de l’UE (et notamment s’assurer que l’argent ne soit pas détourné). La France, soutenue sur ce point par d’autres pays, a milité pour que, non seulement “les critères et les conditions d’approbation des futurs plans stratégiques présentés par les Etats membres soient clairement définis”, mais que ces plans soient également validés par les Etats membres. En somme, d’exercer une forme de contrôle politique sur les dépenses.

La France a également voulu rendre les éco-régimes obligatoires et les fixer à 30 % du montant des aides directes versées aux Etats. L’Allemagne, les Pays-Bas, la Suède, la République tchèque, soutenaient la position française sur le caractère obligatoire du dispositif. D’autres, plus à l’est (Bulgarie, Chypre et Hongrie notamment), ont refusé cette obligation, ou du moins réclamé une certaine flexibilité (Autriche) entre les piliers.

Enfin, la France s’était aussi prononcée en faveur d’une simplification du fonctionnement des aides directes versées aux agriculteurs. Elle a milité pour que les critères pris en comptes correspondent à des enjeux clairs et identifiés (gestion de l’eau, réduction des pesticides, protection des sols, du bien-être animal, etc.), davantage que sur la base de critères complexes liés à la superficie et critiqués pour leur injustice sociale, pénalisant les plus petits exploitants (et par ailleurs jugés plus difficiles à contrôler).

Les difficultés rencontrées dans les négociations du côté du Parlement européen comme du Conseil avaient contraint la Commission à repousser la mise en œuvre de cette réforme au 1er janvier 2023, tout en instaurant une reconduction des règles actuelles pour les années 2020 et 2021.

Ce qui a été voté par le Parlement européen

Le 25 juin 2021, après plusieurs mois d’âpres négociations, le Parlement européen et le Conseil de l’UE sont toutefois parvenus à un accord. Le 23 novembre, le texte a obtenu l’aval d’une majorité des eurodéputés, réunis en séance plénière. Il doit encore obtenir le feu vert du Conseil de l’Union européenne. 

Si des plans stratégiques nationaux seront bien mis en œuvre par les Etats membres, la Commission européenne sera chargée de vérifier leur cohérence avec plusieurs éléments : les engagements climatiques de l’UE, les objectifs des stratégies européennes “de la ferme à la table” et en matière de biodiversité. La France, à l’image des autres Etats membres, devra présenter son PSN d’ici la fin de l’année 2021. La Commission européenne sera ensuite chargée de son évaluation début 2022, tout en échangeant régulièrement avec le ministère de l’Agriculture, fait savoir ce dernier.

La part des éco-régimes est quant à elle fixée à 25 % du budget des paiements directs, à mi chemin des revendications du Parlement et du Conseil (respectivement 30 et 20 %). La mesure s’accompagne d’une période de tolérance de deux ans (2023-2024) durant laquelle le seuil sera fixé à 20 %.

Les eurodéputés ont également adopté le principe d’accorder au moins 10 % des paiements directs à de petites et moyennes exploitations. De plus, 3 % du budget pourra être alloué aux jeunes agriculteurs.

Enfin, d’autres dispositions prévoient notamment une meilleure protection des droits des travailleurs agricoles, un accompagnement des agriculteurs face aux risques et aux futures crises potentielles ainsi qu’une plus grande transparence sur les bénéficiaires finaux de la PAC et des sanctions plus sévères en cas d’infractions répétées. 

Les étapes de la réforme de la PAC en quelques dates

11-12 décembre 2017 :
La Commission présente au Conseil AgriPêche sa communication intitulée “L’avenir de l’alimentation et de l’agriculture” , qui expose les grandes lignes de sa vision pour la PAC après 2020

1er juin 2018 : La Commission présente ses propositions législatives pour une réforme de la PAC en 2021-2027

16 juillet 2018 :
Première rencontre des ministres de l’Agriculture autour de la réforme de la PAC post-2020

19-20 octobre 2020 :
Accord au sein d’AgriPêche sur l’approche générale

23 octobre 2020 : Vote au Parlement européen sur les règlements PAC

Décembre 2020
: Début des trilogues

25 juin 2021 :
Accord entre le Parlement européen et le Conseil

23 novembre 2021 : Approbation de l’accord par le Parlement européen

31 décembre 2021 : Date limite de dépôt du plan stratégique national

1er janvier 2023 : Entrée en vigueur de la nouvelle PAC

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