Avenir de la PAC : les trois scénarios de la Commission européenne

Une PAC forte en 2 piliers

La Commission européenne dresse les 3 principaux objectifs de la PAC 2013 :

• Une production alimentaire viable
• Une gestion durable des ressources naturelles
• Un développement territorial équilibré

Pour satisfaire ces objectifs, la Commission européenne propose tout d’abord que la PAC reste structurée en deux piliers (contrairement à la position commune du groupe des Socialistes et Démocrates par exemple) :

• Un 1er pilier constitué d’aides directes aux agriculteurs sur une base annuelle (et de mécanismes de marché).
  
  
• Un second pilier constitué d’une politique de développement rural
  
  

Aides directes

La Commission européenne souhaite des aides mieux réparties entre agriculteurs, mieux définies et plus ciblées. Les critères d’attribution de ces aides doivent être simplifiés, de manière à ce que les contribuables européens comprennent réellement ce qu’ils financent.

L’architecture de ces aides directes pourrait alors se présenter de la manière suivante :

• Un revenu de base soumis au respect de plusieurs engagements des agriculteurs ;
  
  
• Un éventuel plafond pour éviter que certains agriculteurs ne bénéficient d’aides trop importantes ;
  
  
• La subordination de ces aides aux efforts de l’agriculteur en faveur de l’environnement (pâturages permanents, rotation des cultures…) ;
  
  
• Des aides supplémentaires pour les agriculteurs situés dans des zones agricoles à handicaps naturels (chaque Etat membre ayant une marge de manœuvre dans la délimitation de ces zones) ;
  
  
• Dans les régions où certains types d’agriculture sont considérées comme particulièrement importants pour des raisons économiques et/ou sociales, le maintien d’aides “couplées” (liées au volume de production) ;
  
  
• Un revenu-plancher pour les petits agriculteurs ;
  
  
• La simplification des règles de conditionnalité environnementale (en vertu desquelles une partie des aides reçues est conditionnée par le respect de mesures environnementales spécifiques et de bien-être animal).
  
  

Par ailleurs, la proposition d’un “taux unique” pour tous les Etats membres, soutenue par plusieurs pays d’Europe centrale et orientale, en premier lieu la Pologne, est rejetée par la Commission européenne, qui rappelle que les conditions économiques et sociales sont très différentes selon les pays.

Instruments de marché

Afin de stimuler la concurrence et la compétitivité des agriculteurs, les instruments de marché (stockage, subventions aux exportations, taxes aux importations…), qui ont rappelé leur importance lors de la récente crise du lait, doivent être rationalisés et simplifiés. Ils ne devront être utilisés que lors de brusques chutes (ou de volatilité importante) des prix des produits agricoles, constituant ainsi un “filet de sécurité” en cas de crise.

Une révision de la politique de qualité doit permettre aux agriculteurs de mieux communiquer auprès des consommateurs sur les qualités et attributs spécifiques de leurs produits.

Enfin, la Commission européenne prône une amélioration du fonctionnement de la chaîne alimentaire, afin d’assurer un juste retour des autres acteurs de la chaîne (industries de transformation, distribution) aux exploitants agricoles, notamment à travers un accroissement du pouvoir de négociation de ces derniers.

Développement rural

La Commission européenne souhaite que la politique de développement rural reste le second pilier de la PAC. Celle-ci doit contribuer à :

• La compétitivité de l’agriculture (à travers l’innovation, la restructuration des entreprises agricoles…) ;
• La gestion durable des ressources naturelles (protection de l’environnement et des campagnes, sauvegarde des capacités productives des terres agricoles…) ;
• Le développement territorial équilibré des zones rurales (soutien aux populations des zones rurales…) ;

Dans le cadre de ce 2e pilier, elle met par ailleurs l’accent sur :

• La nécessaire contribution de l’agriculture à la protection de l’environnement et la lutte contre le changement climatique ;
  
  
• Un appui supplémentaire aux marchés locaux, à la vente directe et aux circuits courts de manière générale ;
  
  
• La mise en place d’objectifs quantifiés à l’échelle européenne, si possible accompagnés d’incitations ;
  
  
• Une amélioration de la cohérence entre la politique de développement rural et les autres politiques européennes ;
  
  
• La pertinence des instruments existants (investissements, infrastructures, soutien à l’innovation, à la protection de l’environnement et à la lutte contre le changement climatique, transfert et acquisition de compétences, création d’entreprises, développement social et institutionnel, etc.)

La Commission souhaite mettre à disposition des Etats membres une “boîte à outils sur la gestion du risque” pour les aider à faire face à la volatilité des marchés et des revenus agricoles.

Enfin, les politiques de qualité et de promotion alimentaires (labels…) seront simplifiées pour accroître la compétitivité du secteur agricole.

Du statu quo à l’abandon de la PAC…

Pour appuyer ses propositions, la Commission européenne met sur la table trois grandes orientations pour la future PAC :

Un “statu quo amélioré” construirait la PAC 2013 à partir des mécanismes de la PAC actuelle qui fonctionnent bien, en y ajoutant des améliorations limitées telles une meilleure redistribution des aides parmi les Etats membres. Une telle option manquerait l’occasion d’une réforme plus globale pour une PAC plus efficiente.

Un “soutien plus équilibré, mieux ciblé et plus durable” , option qui a la préférence de la Commission et dont les instruments sont ceux détaillés ci-avant, permettrait à l’agriculture de faire face aux nouveaux défis économiques, environnementaux et sociaux.

Enfin, une réforme plus radicale de la PAC est prônée par certains. Cette troisième option, “l’abolition du soutien aux marchés et aux revenus” , reviendrait toujours selon la Commission à une réorientation totale du soutien agricole vers la protection de l’environnement et la lutte contre le changement climatique, sans intervention de l’Union européenne sur les marchés et sans soutien aux revenus agricoles. Les conséquences d’une telle réforme iraient de la réduction de la production à celle des revenus, en passant par la désertification de certaines régions et à l’intensification de la production dans d’autres.

Les réactions des parties prenantes

Plusieurs parties prenantes aux négociations ont d’ores exprimé leurs réactions à ce projet :

• La Copa - Cogeca (qui représente au niveau européen les principaux exploitants et coopératives agricoles) juge ainsi que “les plans de la Commission augmenteront encore plus les coûts imposés aux agriculteurs de l’UE, mettant ainsi en péril leur compétitivité et leur viabilité économique (…). Les plans répondent à certaines préoccupations environnementales mais n’apportent aucune solution pour résoudre les problèmes économiques des agriculteurs (…). Le renforcement du rôle économique de production des agriculteurs devrait être au coeur de la future PAC” .
  
  

• L’ARC remettra le 16 novembre son propre projet de communication de la société civile aux institutions européennes sur l’avenir de la politique agricole et rurale
  
  Voir la proposition de l’ARC (eng)

  Un grand nombre d’ONG, représentées par la plate-forme européenne ARC 2020, accueillent au contraire “avec grand intérêt les premières intentions de la Commission de rendre les futurs soutiens de la PAC plus équitables, mieux répartis à la fois entre les agriculteurs et les Etats membres, et davantage ciblés sur l’environnement et l’emploi. Ces intentions reflètent aussi une vision politique nouvelle de la diversité des agricultures de l’UE-27, où le rôle des petites fermes et des produits locaux est enfin reconnu” . Pour autant, “la Commission européenne devrait aller plus loin et reconnaître que certains types d’agriculture sont particulièrement bénéfiques pour la santé, l’emploi, l’environnement et la lutte contre le changement climatique - agriculture biologique, systèmes herbagers, agriculture à haute valeur naturelle - et préciser comment elle entend les soutenir, notamment quand elle évoque la rémunération des services environnementaux.”
  
  
• L’organisation Via campesina, qui représente principalement les “petits” exploitants (la Confédération paysanne en est membre) “salue la prise en compte nouvelle des territoires et de l’emploi” , “le plafonnement des aides directes et son lien à l’emploi, le niveau minimum de paiements pour les petites exploitations, le maintien d’aides couplées aux productions pour maintenir des exploitations dans certaines zones rurales” et voit dans ces orientations “des signes d’espoir pour les agriculteurs européens, et notamment les petites exploitations, oubliées des politiques précédentes” . Elle reproche cependant le manque d’ambition de la réforme, qui consiste selon elle en une “adaptation des outils actuels” de la PAC : “on ne peut baser une économie agricole et alimentaire saine sur des prix agricoles inférieurs aux coûts de production, comme c’est le cas dans la majorité des productions. Sans régulation de la production, il n’y aura pas de prix agricoles justes. Sans mettre fin aux exportations à des prix en-dessous des coûts de production européens, les paysans des pays en développement n’auront pas accès à leur propre marché, et la PAC n’aura toujours pas de légitimité internationale” .

En savoir plus

Projet d’orientation de Alliance Progressiste des Socialistes et Démocrates au Parlement européen sur l’avenir de la PAC [PDF]

Position commune du groupe PPE sur l’avenir de la PAC [PDF]