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Violation des valeurs de l'UE : comment fonctionne la procédure de sanctions (article 7) ?

Question-Réponse 22.09.2020 Noémie Galland-Beaune

Lorsque l'un de ses membres ne respecte pas ses valeurs fondamentales, l'Union européenne peut prendre des sanctions à son encontre. L'article 7 a été utilisé pour la première fois à l'encontre de la Pologne en décembre 2017, puis à l'encontre de la Hongrie en 2018.  Que risque le pays visé par une telle procédure ? Cette décision est-elle efficace ? Toute l'Europe fait le tour de la question.

Les eurodéputés ont approuvé à 448 voix le rapport Sargentini qui demande le déclenchement de la procédure de l'article 7 vis-à-vis de la Hongrie - crédits : Parlement européen / Flickr

Les eurodéputés ont approuvé à 448 voix le rapport Sargentini qui demande le déclenchement de la procédure de l'article 7 vis-à-vis de la Hongrie - crédits : Parlement européen / Flickr

Qu'est-ce que "l'article 7" ?

L'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) donne la possibilité à l'UE de sanctionner un État membre qui ne respecterait pas ses valeurs fondatrices. Ces dernières sont listées dans le traité : "L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités […]" (art.2 TUE) ; elles doivent guider les actions internes et extérieures de l'Union européenne et de chacun de ses États membres, qui s'engagent à les respecter et les promouvoir en adhérant à l'UE (art. 49 TUE).

L'article 7 décrit la procédure qui permet d'activer ce mécanisme de sanctions. Celle-ci peut en théorie conduire à la suspension des droits de vote de l'Etat membre au Conseil de l'Union européenne - et donc de sa participation à une bonne partie des décisions européennes. C'est le niveau maximal de sanctions que peut imposer l'UE à l'un de ses membres.

Quelles sont les étapes de la procédure décrite à l'article 7 ?

Le traité décrit deux grandes étapes successives : des mesures préventives dans un premier temps, puis un mécanisme de sanctions.

  • Mesures préventives

Dans un premier temps, un mécanisme de prévention est activé. Un tiers des États membres, le Parlement européen (avec deux tiers de l'hémicycle) ou la Commission européenne peuvent proposer au Conseil (les États membres) de "constater qu'il existe un risque clair de violation grave" des valeurs fondatrices par un État membre. Le Conseil de l'Union européenne statue alors à la majorité des quatre cinquièmes (art.7.1.1 TUE), mais l'État membre concerné ne prend pas part au vote (art. 354 TFUE).

Avant de constater ce risque de violation, "le Conseil entend l’Etat membre en question et peut lui adresser des recommandations". Et s'il établit ce constat, il doit surveiller la situation du pays (art.7.1.2) et établir un dialogue avec lui.

  • Sanctions

Si cette situation n'évolue pas (le traité ne précise pas d'échéance), l'article 7 prévoit la possibilité de constater non pas un "risque de violation grave" mais bien "l'existence d'une violation grave et persistante". Un mécanisme de sanctions est alors activé.

Pour ce faire, la Commission européenne ou un tiers des États membres (après approbation du Parlement européen) peut s'adresser cette fois-ci au Conseil européen pour lui demander de "constater l'existence d'une violation grave et persistante" des valeurs fondatrices par un État membre (art. 7.2). Le Conseil européen prend cette décision à l'unanimité - le pays concerné étant exclu du vote (art. 354 TFUE).

Le Parlement européen propose une infographie qui explique en résumé la procédure.

Quelles sont les sanctions possibles ?

Si une "violation grave et persistante" est effectivement constatée par le Conseil européen (voir question précédente), la procédure se retrouve à nouveau entre les mains du Conseil de l'UE. Statuant à la majorité qualifiée, ce dernier peut suspendre certains droits dont le pays dispose du fait de son appartenance à l'UE. Cela concerne notamment les droits de vote du pays en question au sein du Conseil. En revanche, il doit toujours s'acquitter de ses devoirs en tant que membre de l'UE (art. 7.3).

Seul le Conseil peut décider de lever ou modifier les sanctions, s'il constate "des changements de la situation qui l'a conduit à imposer ces mesures". Il statue alors à la majorité qualifiée (art. 7.4).

Deux conditions sont requises pour qu'une décision soit approuvée à la majorité qualifiée : 1. 55% des États membres votent pour (soit 15 sur 27) et 2. ces États membres représentent au moins 65% de la population de l'UE.

Quels pays sont visés par cette procédure  ?

L'article 7 a été utilisé pour la première fois à l'encontre de la Pologne le 20 décembre 2017. La Commission européenne s'est adressée au Conseil pour lui demander de constater un "risque de violation grave" des valeurs fondatrices. Cette décision a été prise par la Commission après de longs mois de discussions infructueuses avec Varsovie, qui prévoyait une réforme remettant en question l'indépendance de la justice.

Le 7 mars 2018, les eurodéputés ont apporté leur soutien à la Commission européenne. Pourtant, "plus de 9 mois [plus tôt], la Commission a activé l'article 7 et contacté le Conseil […] qui doit constater un 'risque de violation grave' mais le Conseil n'a toujours pas pris cette décision", explique Laurence Burgorgue-Larsen, professeure de droit à l'École de droit de la Sorbonne.

Pologne : la Commission européenne déclenche la procédure de sanctions

Le 12 septembre 2018, les eurodéputés ont largement voté en faveur du déclenchement de la procédure pour la Hongrie. Par ce vote, le Parlement européen a demandé au Conseil de constater un "risque clair de violation grave". Approuvé par les eurodéputés, le rapport de la députée verte Judith Sargentini (Pays-Bas) détaille les préoccupations du Parlement à l'égard de la situation en Hongrie. Celles-ci portent notamment sur l'indépendance de la justice, la liberté d’expression, la corruption, le droit des minorités et la situation des migrants et des réfugiés.

Le 17 avril 2020, les députés européens ont demandé à la Commission européenne d'ouvrir une nouvelle procédure d'infraction envers la Hongrie. Le Parlement européen a en effet affirmé que "les décisions prises par la Hongrie pour prolonger l’État d’urgence indéfiniment, autoriser le gouvernement à légiférer par décret et affaiblir le pouvoir de contrôle du parlement étaient 'totalement incompatibles avec les valeurs européennes'". Les eurodéputés ont à cette occasion fustigé "l'attitude passive du Conseil" sur la question de l'Etat droit. Le chef du gouvernement, Viktor Orbán a décidé d'abroger l'Etat d'urgence le 30 mars.

Hongrie : le Parlement européen déclenche une procédure pour violation des valeurs de l'UE

Où en est-on pour ces deux pays  ?

En juin et décembre 2018, les autorités polonaises ont été entendues à trois reprises par le Conseil. Les auditions du gouvernement hongrois par les ministres européens se sont tenues en septembre et décembre 2019. A l'issue de ces auditions, le Conseil n'a pas adopté de position.

En janvier 2020, les eurodéputés ont alerté sur la détérioration de la situation en Hongrie et en Pologne depuis le déclenchement de l'article 7. Ils ont reproché au Conseil des auditions qui n'étaient "ni régulières ni structurées" et lui ont demandé des "recommandations concrètes aux pays concernés, incluant des échéances, afin de garantir le respect de la législation européenne."

Lors de la session plénière de septembre 2020, les députés ont exprimé leur inquiétude quant à la dégradation du système démocratique et aux discriminations croissantes envers les personnes LGBTI en Pologne. Ils ont appelé le Conseil et la Commission à "s’abstenir d’interpréter de manière trop restrictive le principe de l’État de droit et à utiliser pleinement le potentiel de la procédure visée à l’article 7, paragraphe 1 pour tous les principes consacrés à l’article 2 du traité sur l’UE".

 

Cette procédure est-elle efficace ?

Elle est parfois qualifiée "d'arme nucléaire" car c'est une "forme d'humiliation" pour le gouvernement visé, analyse Laurence Burgorgue-Larsen. Déclencher l'article 7 contre la Pologne puis la Hongrie a créé un "électrochoc positif pour l'UE en tant que projet politique", qui montre ainsi qu'elle a des valeurs à défendre face à la montée des démocraties dites illibérales et des discours xénophobes. 

Mais la procédure, longue et fastidieuse, n'a jamais démontré son efficacité puisqu'elle n'a jamais été menée à son terme. D'autant plus que son aboutissement est conditionné à un vote à l'unanimité moins une voix du Conseil européen. Or la Pologne et la Hongrie ont annoncé qu'elles se soutiendraient mutuellement si la procédure allait aussi loin.

Les deux pays conservent par ailleurs des moyens de pression à tous les niveaux de la procédure puisque d'autres décisions importantes (Brexit, budget de l'UE, etc.) requièrent l'unanimité des voix au Conseil.

C'est pourquoi certains s'interrogent sur la pertinence de l'article 7. Quoi qu'il en soit, c'est " dans une optique politique que l'on met en place cette procédure", conclut Laurence Burgorgue-Larsen, qui la qualifie d'ailleurs de "non juridictionnelle et surtout symbolique".

 

Article initial rédigé par Justine Daniel