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Violation des valeurs de l'UE : comment fonctionne la procédure de sanctions (article 7) ?

Question-Réponse 18.09.2018 Justine Daniel

Lorsque l'un de ses membres ne respecte pas ses valeurs fondamentales, l'Union européenne peut prendre des sanctions à son encontre. Mercredi 12 septembre, le Parlement européen a pour la première fois déclenché cette procédure vis-à-vis de la Hongrie. Que risque le pays ? Cette décision sera-t-elle efficace ? Toute l'Europe fait le tour de la question.

Les eurodéputés ont approuvé à 448 voix le rapport Sargentini qui demande le déclenchement de la procédure de l'article 7 vis-à-vis de la Hongrie - crédits : Parlement européen / Flickr

Les eurodéputés ont approuvé à 448 voix le rapport Sargentini qui demande le déclenchement de la procédure de l'article 7 vis-à-vis de la Hongrie - crédits : Parlement européen / Flickr

Qu'est-ce que "l'article 7" ?

L'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE) donne la possibilité à l'UE de sanctionner un État membre qui ne respecterait pas ses valeurs fondatrices. Ces dernières sont listées dans le traité : "L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités […]" (art.2 TUE) ; elles doivent guider les actions internes et extérieures de l'Union européenne et de chacun de ses États membres, qui s'engagent à les respecter et les promouvoir en adhérant à l'UE (art. 49 TUE).

L'article 7 décrit la procédure qui permet d'activer ce mécanisme de sanctions. Celle-ci peut en théorie conduire à la suspension des droits de vote de l'Etat membre au Conseil - et donc de sa participation à une bonne partie des décisions européennes. C'est le niveau maximal de sanctions que peut imposer l'UE à l'un de ses membres.

Quelles sont les étapes de la procédure décrite à l'article 7 ?

Le traité décrit deux grandes étapes successives : des mesures préventives dans un premier temps, puis un mécanisme de sanctions.

  • Mesures préventives

Dans un premier temps, un mécanisme de prévention est activé. Un tiers des États membres, le Parlement européen (avec deux tiers de l'hémicycle) ou la Commission européenne peuvent proposer au Conseil (les États membres) de "constater qu'il existe un risque clair de violation grave" des valeurs fondatrices par un État membre. Le Conseil statue alors à la majorité des quatre cinquièmes (art.7.1.1 TUE), mais l'État membre concerné ne prend pas part au vote (art. 354 TFUE).

Avant de constater ce risque de violation, "le Conseil entend l’Etat membre en question et peut lui adresser des recommandations". Et s'il établit ce constat, il doit surveiller la situation du pays (art.7.1.2) et établir un dialogue avec lui.

  • Sanctions

Si cette situation n'évolue pas (le traité ne précise pas d'échéance), l'article 7 prévoit la possibilité de constater non pas un "risque de violation grave" mais bien "l'existence d'une violation grave et persistante". Un mécanisme de sanctions est alors activé.

Pour ce faire, la Commission européenne ou un tiers des États membres (après approbation du Parlement européen) peut s'adresser cette fois-ci au Conseil européen pour lui demander de "constater l'existence d'une violation grave et persistante" des valeurs fondatrices par un État membre (art. 7.2). Le Conseil européen prend cette décision à l'unanimité - le pays concerné étant exclu du vote (art. 354 TFUE).

Le Parlement européen propose une infographie qui explique en résumé la procédure.

Quelles sont les sanctions possibles ?

Si une "violation grave et persistante" est effectivement constatée par le Conseil européen (voir question précédente), la procédure se retrouve à nouveau entre les mains du Conseil de l'UE. Statuant à la majorité qualifiée, ce dernier peut suspendre certains droits dont le pays dispose du fait de son appartenance à l'UE. Cela concerne notamment les droits de vote du pays en question au sein du Conseil. En revanche, il doit toujours s'acquitter de ses devoirs en tant que membre de l'UE (art. 7.3).

Seul le Conseil peut décider de lever ou modifier les sanctions, s'il constate "des changements de la situation qui l'a conduit à imposer ces mesures". Il statue alors à la majorité qualifiée (art. 7.4).

Deux conditions sont requises pour qu'une décision soit approuvée à la majorité qualifiée : 1. 55% des États membres votent pour (soit 16 sur 28) et 2. ces États membres représentent au moins 65% de la population de l'UE.

Où en est-on dans le cas de la Hongrie ?

Mercredi 12 septembre, les eurodéputés ont largement voté en faveur du déclenchement de la procédure. Par ce vote, c'est le Parlement européen qui demande au Conseil de constater un "risque clair de violation grave". Approuvé par les eurodéputés, le rapport de la députée verte Judith Sargentini (Pays-Bas) détaille les préoccupations du Parlement à l'égard de la situation en Hongrie. Celles-ci portent notamment sur l'indépendance de la justice, la liberté d’expression, la corruption, le droit des minorités et la situation des migrants et des réfugiés.

Hongrie : le Parlement européen déclenche une procédure pour violation des valeurs de l'UE

Cette procédure a-t-elle déjà été utilisée auparavant ?

L'article 7 a été utilisé pour la première fois à l'encontre de la Pologne le 20 décembre 2017. C'était cette fois-ci la Commission européenne qui s'était adressée au Conseil pour lui demander de constater un "risque de violation grave" des valeurs fondatrices. Cette décision a été prise par la Commission après de longs mois de discussions infructueuses avec Varsovie, qui prévoyait une réforme remettant en question l'indépendance de la justice.

Le 7 mars, les eurodéputés ont apporté leur soutien à la Commission européenne. Pourtant, "il y a plus de 9 mois, la Commission a activé l'article 7 et contacté le Conseil […] qui doit constater un 'risque de violation grave' mais le Conseil n'a toujours pas pris cette décision", explique Laurence Burgorgue-Larsen, professeure de droit à l'École de droit de la Sorbonne. On est donc toujours dans la toute première phase de l'application de la procédure, même si le dialogue entre la Pologne et la Commission européenne se poursuit.

Pologne : la Commission européenne déclenche la procédure de sanctions

Cette procédure est-elle efficace ?

Elle est parfois qualifiée "d'arme nucléaire" car c'est une "forme d'humiliation" pour le gouvernement visé, analyse Laurence Burgorgue-Larsen. Déclencher l'article 7 contre la Pologne puis la Hongrie a créé un "électrochoc positif pour l'UE en tant que projet politique", qui montre ainsi qu'elle a des valeurs à défendre face à la montée des démocraties dites illibérales et des discours xénophobes. 

Mais la procédure, longue et fastidieuse, n'a jamais démontré son efficacité puisqu'elle n'a jamais été menée à son terme. D'autant plus que son aboutissement est conditionné à un vote à l'unanimité moins une voix du Conseil européen. Or la Pologne et la Hongrie ont déjà annoncé qu'elles se soutiendraient mutuellement si la procédure allait aussi loin.

Les deux pays conservent par ailleurs des moyens de pression à tous les niveaux de la procédure puisque d'autres décisions importantes (Brexit, budget de l'UE, etc.) requièrent l'unanimité des voix au Conseil.

C'est pourquoi certains s'interrogent sur la pertinence de l'article 7. Quoi qu'il en soit, c'est " dans une optique politique que l'on met en place cette procédure", conclut Laurence Burgorgue-Larsen, qui la qualifie d'ailleurs de "non juridictionnelle et surtout symbolique".