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Vaccin contre le Covid-19 : quel rôle joue l'Union européenne ?

Question-Réponse 04.12.2020 Barthélémy Gaillard

Face à l'épidémie de Covid-19 qui sévit sur le continent depuis janvier 2020, l'Union européenne soutient la recherche d'un vaccin. Quelle est sa stratégie, quels moyens a-t-elle engagés, et quand devrait-il être disponible pour les citoyens européens ?

A l'heure actuelle, la Commission européenne a précommandé 1,895 milliard de doses potentielles de vaccin auprès de six laboratoires - Crédits : bojanstory / iStock

A l'heure actuelle, la Commission européenne a précommandé 1,895 milliard de doses potentielles de vaccin auprès de six laboratoires - Crédits : bojanstory / iStock

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La Commission européenne a engagé une partie importante des 2,7 milliards d'euros de son instrument d'aide d'urgence pour financer les laboratoires privés les plus avancés dans leurs recherches et précommander des doses qui seront partagées entre Etats membres.

Elle a déjà signé des contrats avec six laboratoires pour commander 1,895 milliard de doses. L'Agence européenne des médicaments table sur les premières distributions dès janvier 2021 tandis que les Etats membres s'apprêtent à engager leurs campagnes de vaccination.

La priorité de la Commission reste la santé des citoyens européens, mais elle veut aussi assurer un accès mondial au vaccin. Elle a d'ailleurs garanti le dispositif COVAX, mis en place par l'OMS, destiné à favoriser la vaccination dans les pays pauvres, à hauteur de 500 millions d'euros.

Avec près de 280 000 morts du coronavirus depuis le début de l'année 2020, l'Union européenne a payé un lourd tribut à la pandémie qui touche la planète. Face à la crise, l'Union a soutenu les Etats sur le plan sanitaire d'abord (coordination des équipements médicaux…), puis sur le plan économique (assouplissement des règles de déficit…) et social (aide à l'indemnisation du chômage partiel…). Jusqu'au plan de relance inédit adopté par les dirigeants européens en juillet.

Le nombre de décès en Europe

Si la plupart des médias rapportent actuellement 400 000 morts en Europe, ils prennent en compte l'ensemble des pays du continent. Notre comptabilité s'appuie quant à elle sur le recensement effectué par l'université Johns Hopkins pour les 27 Etats membres de l'Union européenne. Le Centre européen de contrôle et de prévention des maladies (ECDC) prend en compte le nombre de morts dans l'espace économique européen (UE + Royaume-Uni, Norvège, Islande, Suisse et Liechtenstein), soit 335 000 décès au 3 décembre.

Covid-19 : ce que l'Union européenne peut (et ne peut pas) faire

Comment l'Union européenne s'est-elle investie ?

Parmi ces mesures, la recherche d'un vaccin engage aujourd'hui d'importants financements, progressivement mobilisés à mesure que la Commission européenne s'est investie sur ce sujet. Entre janvier et mars 2020, l'exécutif européen a d'abord mobilisé des fonds prélevés sur son programme de recherche "Horizon 2020" allant de 10 à 140 millions d'euros. Avant de présenter une stratégie plus globale de recherche du vaccin le 16 juin.

Cette dernière est plus ambitieuse puisqu'elle mobilise une partie des 2,7 milliards d'euros de l'enveloppe de l'instrument d'aide d'urgence européen. L'institution affiche des objectifs scientifiques élevés tant en termes de résultat que d'échéance, en projetant de trouver un vaccin d'ici 12 à 18 mois, quand ce type de recherche prend généralement une dizaine d'années. Les laboratoires investis dans la recherche d'un vaccin semblent avoir même dépassé ces attentes. Si leurs premiers résultats cliniques probants et le calendrier annoncé d'une mise sur le marché européen des premiers vaccins début 2021 venaient à se confirmer (voir plus bas), sept mois seulement se seraient écoulés depuis la publication de la stratégie de la Commission européenne.

Sur quels principes repose sa stratégie ?

  • Sur une approche multilatérale et coopérative

La stratégie de soutien à la recherche d'un vaccin établie par la Commission européenne repose sur deux grands principes. Le premier se résume en une phrase, répétée par la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen : "L’Union européenne ne sera à l’abri que si le reste du monde est à l’abri." En clair, à l'inverse d'autres grandes puissances engagées dans la recherche d'un vaccin, l'ancienne médecin privilégie une approche multilatérale et coopérative. Une approche selon laquelle les pays les plus riches et les plus avancés en matière de recherche et d'innovation ont la responsabilité de trouver très rapidement un vaccin non seulement pour protéger leurs populations, mais aussi pour permettre aux ressortissants de pays moins développés d'en profiter à terme.

C'est pourquoi la Commission européenne a organisé une conférence des donateurs au niveau mondial. L'initiative, parfois surnommée "Covidthon", a permis de réunir plus de 15 milliards d'euros de la part des Etats et des grandes fortunes de la planète. Cet argent sera utilisé pour garantir un accès universel à la vaccination, et notamment au continent africain. Dans ce cadre, la Commission européenne a fait une promesse de dons de 500 millions d'euros au mécanisme COVAX, destiné à garantir l'égalité d'accès aux vaccins dans le monde sous l'égide de l'OMS. 9 projets de vaccins sont actuellement garantis par ce programme international, qui pourrait permettre de commercialiser 2 milliards de doses d'un potentiel vaccin dans les pays les plus déshérités à seulement trois dollars l'unité.

  • Sur le financement de la recherche privée

L'autre trait caractéristique de la stratégie européenne, c'est le financement de la recherche privée. L'Union se place avant tout comme mécène et financeur des projets initiés par des laboratoires privés. Une stratégie qui repose sur un principe simple, celui du pré-achat. De l'argent frais est mis à disposition de laboratoires dont les programmes de recherche sont jugés assez crédibles et avancés pour s'engager financièrement auprès d'eux. En contrepartie de cet investissement, les laboratoires s'engagent de leur côté à fournir en priorité les doses de vaccin produites aux pays européens.

Néanmoins, la Commission européenne n'achète pas les vaccins pour le compte des Etats membres à proprement parler. Elle verse plus précisément un acompte, que les Vingt-Sept devront compléter une fois la production des vaccins engagée. De même, elle ne décide pas seule des laboratoires avec lesquels engager des discussions. Elle préside un comité de pilotage au sein duquel siègent des représentants des Etats membres, qui ont pour mission de conseiller l'exécutif européen au cours des négociations.

Combien de doses l'Union européenne a-t-elle précommandé ?

Le 27 août, la Commission européenne a donc signé un premier contrat avec AstraZeneca pour 300 millions de doses (plus 100 millions de doses supplémentaires si besoin). Ce laboratoire a ensuite publié les premiers résultats de ses tests cliniques le 23 novembre, affirmant que son candidat vaccin était efficace à 70­ %. Le 18 septembre, l'exécutif européen a signé un deuxième contrat avec Sanofi pour précommander 300 millions de doses.

Le 8 octobre, la Commission européenne a ensuite signé un autre contrat avec Janssen Pharmaceutica, la filiale belge du laboratoire américain Johnson & Johnson. Cet accord prévoit que le groupe lui réserve 200 millions de doses de son potentiel vaccin, avec une éventuelle deuxième livraison de 200 millions de doses supplémentaires. Le 11 novembre, au lendemain de la publication des résultats des tests cliniques du candidat vaccin de BioNTech-Pfizer, efficace à 90 % en phase 3 (la dernière avant demande d'homologation), la Commission européenne a signé un autre contrat avec ce conglomérat de laboratoires allemand et américain, pour 300 millions de doses cette fois-ci. Elle a également conclu un contrat avec le laboratoire allemand CureVac le 17 novembre, pour 235 millions de doses et jusqu'à 180 millions de doses additionnelles si besoin. Le 25 novembre, elle a enfin signé un dernier contrat avec l'Américain Moderna (dont les tests cliniques indiquent une efficacité à 94,5%) pour 80 millions de doses supplémentaires. Des contrats ont donc été signés avec ces six laboratoires, pour un total de 1,895 milliard de doses potentielles.

Chaque Etat membre a ainsi droit à une part du stock constitué par la Commission européenne proportionnelle à sa population. Pour la France, elle devrait se situer autour de 15 %, soit 200 millions de doses environ. La plupart des traitements vaccinaux à l'étude se réalisant en deux injections, cela permettrait à Paris de pouvoir assurer la vaccination d'au moins 100 millions de personnes. Néanmoins, les Etats membres ne sont pas tenus d'acheter la totalité du stock pré-réservé par la Commission européenne. Ils sont libres de fixer la quantité de vaccins dont ils ont besoin, qu'ils peuvent donc acheter au prix fixe défini dans le contrat cadre signé entre l'exécutif européen et les laboratoires.

Quand devraient-elles entrer en circulation en Europe ?

Si le Royaume-Uni a déjà validé la mise sur son marché du vaccin de BioNTech/Pfizer, l'Union européenne suit le mouvement de près. L'Agence européenne des médicaments statuera en effet sur la mise sur le marché du vaccin du conglomérat le 29 décembre au plus tard. La candidature de Moderna sera ensuite examinée d'ici le 12 janvier. Des échéances qui font espérer à Guido Rasi, directeur de l'agence, une mise sur le marché en janvier 2021 et un niveau d'immunisation suffisant "fin 2021". Cela dépend néanmoins de l'avis rendu par les autorités régulatrices des Vingt-Sept -telles que la Haute Autorité de Santé (HAS) en France- qui devront à leur tour autoriser l'utilisation des candidats vaccins au niveau national.

Les Etats membres, en charge des campagnes de vaccination, calquent leurs politiques sur ce calendrier, comme en témoignent les déclarations du Premier ministre français Jean Castex, le 3 décembre. Le chef du gouvernement a annoncé une première campagne ciblée auprès des personnels soignants et des personnes âgées des EHPAD en janvier 2021, une deuxième à destination des personnes fragiles du fait de leur âge ou de leurs pathologies à partir de février, puis une troisième ouverte à l'ensemble de la population qu'il le souhaite entre avril et juin 2021. Cette stratégie sera présentée au Parlement dans le courant du mois de décembre, par souci de "transparence".

Une initiative intergouvernementale européenne parallèle

Le 3 juin dernier
, l'Allemagne, la France, l'Italie et les Pays-Bas ont lancé l'Alliance européenne pour le vaccin contre le Covid-19. Une initiative menée "en lien avec la Commission européenne" et "ouverte aux autres Etats membres de l'Union européenne". Le projet ne se veut donc pas concurrent de celui de la Commission européenne mais complémentaire. Si l'alliance a trouvé un premier accord pour réserver 400 millions de doses d'un éventuel vaccin auprès du laboratoire AstraZeneca, aucune avancée n'a néanmoins été observée depuis.

Quels sont les enjeux de cette course au vaccin ?

Par l'ampleur des investissements consentis, mais aussi par l'importance de l'enjeu sanitaire, cette course au vaccin soulève de nombreux enjeux médicaux, commerciaux, politiques et diplomatiques.

  • La souveraineté sanitaire européenne

Le premier enjeu, souligné par la Commission européenne et par le Parlement européen, relève de la souveraineté sanitaire de l'Union. La crise du Covid-19 a en effet souligné la grande dépendance de l'UE aux marchés chinois et indien. En 1990, l'Europe produisait 80 % des médicaments qu'elle consommait. Aujourd'hui, la Chine et l'Inde fournissent 80 % des matières premières nécessaires à leur élaboration.

"L'espace Schengen est mis en danger par l'absence de coordination dans la mesure du risque sanitaire"

La signature d'un contrat avec un laboratoire français comme Sanofi  est donc importante en ce sens, d'autant que le laboratoire a assuré que la production des doses se ferait sur le sol européen. Cela permettrait ainsi à l'UE de recouvrer une certaine autonomie dans la chaîne de production pharmaceutique.

  • Le rapport de force avec les laboratoires privés

Les laboratoires engagés dans la recherche d'un vaccin font face à une demande mondiale exponentielle. Cette situation les place de fait en position de force, leur offre étant attendue par une demande toujours croissante.

Ce constat pose une question : à qui les laboratoires ayant signé des contrats avec plusieurs grandes puissances mondiales accorderont-ils réellement la priorité ? Là encore, l'exemple de Sanofi illustre bien la problématique. Sanofi ayant pris des précommandes prioritaires des Etats-Unis comme de l'Union européenne, qui bénéficierait réellement de la primeur ? Interrogée à ce sujet à la mi-mai 2020, Agnès Pannier-Runachier, ministre déléguée française chargée de l'Industrie, s'est voulue rassurante sans totalement répondre à la question : "Le patron de Sanofi France m'a confirmé que le vaccin serait accessible à tous les pays et qu’évidemment il serait accessible aux Français, ce d'autant qu'il a des capacités de production en France".

Autre exemple de ce rapport de force à l'avantage des laboratoires, le 16 novembre, Moderna a annoncé avoir développé un candidat vaccin efficace à 94,5 %. Ayant déjà conclu des contrats avec le Japon, les Etats-Unis ou encore le Canada, la société de biotech n'a pas manqué de mettre la pression sur l'Union européenne en rappelant que plus la signature interviendrait tard, plus "les livraisons seraient décalées dans le temps", comme l'a rappelé le PDG de sa branche française Stéphane Bancel sur le site de TV5 Monde.

Face à cette déclaration, l'exécutif européen a réagi avec fermeté par la voix de Stefan de Keersmaecker, un de ses porte-parole, rapporte Le Soir : "Est-ce qu’on signe des contrats simplement parce que tout à coup, il y a des informations positives dans la presse ? Ce n’est clairement pas le cas." Une position officielle qui n'a pas empêché le secrétaire d'Etat français aux Affaires européennes Clément Beaune de réagir dès le 18 novembre, en annonçant sur LCI que la Commission européenne signerait "très prochainement" un contrat avec la société de biotech américaine.

  • La transparence sur les termes des contrats signés

Au nom du secret des affaires, la Commission européenne a gardé confidentiel le contenu des six accords de pré-commande conclus avec les laboratoires.

Une stratégie désapprouvée par certains députés européens spécialistes des politiques de la santé tels que Véronique Trillet-Lenoir (Renew Europe), membre de la commission Environnement, Santé publique et Sécurité alimentaire, interrogée sur le sujet lors d'un point presse le 16 novembre : "Nous sommes attentifs à la transparence sur ces contrats et demandons que leur prix, le site de production des vaccins, la règle sur la propriété industrielle qui les régit et la responsabilité juridique des laboratoires soient communiqués de manière transparente". Quelle serait la responsabilité des laboratoires en cas d'effets secondaires ? Dans quelle mesure la production du vaccin pourrait engendrer des retombées positives sur le territoire européen en termes d'emploi et de croissance ? Autant de questions qui demeurent effectivement en suspens pour l'instant.

Sur la question du prix en revanche, les laboratoires ont tour à tour dévoilé les tarifs qu'ils allaient pratiquer. Sanofi s'est ainsi engagé à vendre une dose de son futur vaccin pour moins de 10 euros dans les pays développés, rapporte 20 Minutes. Astra Zeneca a pour sa part affirmé qu'il revendrait le sien à prix coûtant, soit 2,50 euros. Pfizer BioNTech estime qu'une dose de son vaccin coûterait 40 euros environ, un montant sensiblement comparable à celui annoncé par Moderna (37,50 euros). De fortes disparités qui s'expliquent notamment par les conditions de conservation plus contraignantes pour les deux derniers candidats.

  •  La transparence des résultats des essais cliniques

Si depuis 2016, l'Agence européenne des médicaments publie systématiquement les rapports sur les produits pharmaceutiques dont elle étudie la mise sur le marché, la députée écologiste Michèle Rivasi voudrait pour sa part pousser plus loin encore la démarche de transparence : "Il faut se servir de cette période où de fortes sommes d'argent public sont investies pour obtenir plus de transparence sur les données cliniques. Pour l'instant, l'Agence européenne des médicaments les divulgue seulement a posteriori. Or nous on les veut avant, pour que des experts indépendants puissent également juger de leur validité".

Pour étayer son propos, l'eurodéputée invoque l'exemple du Remdesivir, traitement contre le Covid-19 dont la Commission européenne a commandé 500 000 traitements (donc 3 millions de doses, celui-ci se réalisant en six prises) auprès du laboratoire Gilead le 7 octobre 2020. Une semaine après la signature du contrat, l'OMS avait en effet estimé que le traitement avait "peu ou pas d'effet" sur les personnes atteintes par le Covid-19. Le panel d'experts engagé par l'Organisation mondiale de la santé pour étudier le médicament a même déconseillé son usage, estimant qu'il y avait "une possibilité d'importants effets secondaires".

  • La coordination des campagnes nationales de vaccination

En parallèle, la Commission européenne tente de coordonner la future distribution des vaccins et les campagnes de vaccination qui devraient avoir lieu dans l'ensemble des Etats membres. Elle a ainsi assuré que la livraison des vaccins se ferait simultanément dans l'ensemble des pays de l'UE. Elle a également formulé des recommandations, rappelant aux Vingt-Sept qu'ils devaient communiquer sur l'intérêt du vaccin pour maintenir un haut niveau de confiance des citoyens. Un enjeu de taille, notamment en France, où une large part de la population est hostile aux vaccins.

Favorables, sceptiques ou hostiles : comment les populations européennes accueillent le futur vaccin contre le Covid-19 ?

La Commission invite aussi les pays de l'UE à définir les catégories de population à vacciner en priorité et à mobiliser des effectifs compétents et une chaîne logistique adéquate pour assurer avec succès ces campagnes de vaccination.

Où en sont les autres grandes puissances ?

La pandémie de Covid-19 qui frappe la planète a paralysé l'économie mondiale, mais pas la communauté scientifique, lancée dans une course effrénée au vaccin depuis de longs mois. Le 12 novembre, l'OMS estimait que 169 vaccins potentiels étaient actuellement à l'étude dans le monde, dont 26 étaient testés sur l'homme et 12 dans la dernière phase des essais cliniques avant demande d'homologation. Ces recherches aiguisent les appétits des grandes puissances mondiales, qui se livrent à une compétition pour réserver un maximum de doses à leur population.

Aux Etats-Unis, Donald Trump, héraut de la doctrine "America First", a tenté de racheter un laboratoire allemand développant un projet de vaccin dès mars 2020. L'Etat américain s'était également retrouvé au cœur d'une polémique lorsque Sanofi, laboratoire français, avait annoncé que son potentiel vaccin lui serait distribué en priorité. Les Etats-Unis ont depuis dépensé 10 milliards de dollars dans six projets de vaccins différents. Ils ont notamment pré-réservé 200 millions de doses des éventuels vaccins sur lequel travaillent les laboratoires Sanofi et GSK (britannique) d'un côté et l'Allemand BioNtech et l'Américain Pfizer de l'autre. Le Japon s'est également assuré 120 millions de doses auprès des laboratoires BioNtech et Pfizer.

De leur côté, la Chine et la Russie recourent plus volontiers à la recherche publique. La première développe ainsi son propre programme. Après avoir autorisé l'usage d'un vaccin expérimental dans les rangs de son armée, elle aurait entamé une campagne de vaccination en juillet dernier et ainsi déjà immunisé 800 000 personnes. La Chine a finalement rejoint le mécanisme de vaccination à l'échelle mondiale COVAX début octobre 2020, à l'inverse des Etats-Unis.

La Russie a quant à elle engagé à l'automne la production à échelle industrielle de deux vaccins élaborés par un laboratoire d'Etat et l'autre par le laboratoire Gamaleïa, en partenariat avec le ministère de la Défense. Le président russe Vladimir Poutine a même annoncé que l'une de ses deux filles était déjà vaccinée et que le produit inoculé - baptisé Spoutnik V - donnait "une immunité durable". Le gouvernement a par ailleurs déclaré qu'il entamerait sa campagne de vaccination dès la semaine du 7 décembre.

L'efficacité de ce vaccin a néanmoins été largement mise en doute par la communauté scientifique après parution des résultats cliniques dans The Lancet, ce qui n'a pas empêché de nombreux pays de le pré-commander. Parmi eux figure notamment la Hongrie, un Etat membre en opposition frontale avec l'Union européenne sur certains sujets (budget, état de droit, migrations...). Cette stratégie sanitaire illustre la dimension éminemment politique que revêt la course au vaccin, les choix de chaque Etat recoupant les lignes de fracture géopolitiques aux niveaux européen et mondial.