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Un état des lieux de la coopération avec les seize pays de la PEV (2013)

Synthèse 28.04.2014

Seize pays voisins sont associés à l'Union européenne dans le cadre de la politique européenne de voisinage. Leurs situations et les progrès accomplis dans chacun d'entre eux ne peuvent être comparés tant ils sont différents. En juillet 2013, le commissaire européen en charge de cette politique, Stefan Füle, ainsi que la Haute représentante Catherine Ashton ont dressé un bilan de l’avancement de chacun des partenaires.

Politique européenne de voisinage

Visite de Federica Mogherini en Géorgie - Crédits : Commission européenne

Contenu politique de la coopération : des bases communes

Les thèmes sur lesquels s’oriente principalement la coopération dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) sont d’abord d’ordre politique avec le renforcement de l’Etat de droit, grâce aux réformes favorisant les libertés individuelles, le processus démocratique, l’indépendance des médias ou de la justice, la lutte contre la corruption, les discriminations ou inégalités de genre par exemple.

Viennent ensuite les aspects économiques : l’intégration des marchés, un soutien à la modernisation et à l’innovation, aux entreprises, les aides sectorielles etc. En effet, l’un des buts de la PEV est de préparer les économies des Etats partenaires à la mise en place de zones de libre-échange approfondi et complet (ZLEAC).

Ces choix sont également conformes aux nouvelles priorités de la politique extérieure de l’UE : la lutte contre le changement climatique, la migration, l’aide au commerce, la flambée des prix alimentaires, la lutte contre les drogues, l’énergie, la crise économique et financière et les droits de l’Homme.

La mobilité est également très présente dans la PEV : avec elle, l’assouplissement du système de visas, ou la lutte contre le terrorisme par exemple. Enfin, les autres thèmes sont l’environnement, le climat, l’énergie, les transports, la société de l’information …

Le choix des priorités dans la coopération se font en grande partie de sorte à répondre aux besoins exprimés par les partenaires, afin qu’ils se les approprient et soient plus déterminés à les mettre en place.

Différenciation et benchmarking

Les seize pays associés à l’UE dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) ne peuvent absolument pas être comparés tant leurs situations sont différentes et leurs progrès, au regard des objectifs qu’ils se sont fixés, inégaux. En effet, c’est le principal défi en ce qui concerne la politique de voisinage : sa mise en œuvre.

En juillet 2013, le commissaire européen en charge de cette politique, Stefan Füle,  ainsi que la Haute représentante Catherine Ashton ont dressé un bilan de l’avancement de chacun des partenaires. Ce rapport fait émerger une sorte de classement des performances ("benchmarking"), stratégie relativement nouvelle et symptomatique d’une approche plus politisée de la PEV, basée sur l’idée d’instaurer une sorte de concurrence entre les Etats concernés.

Deux Etats sont félicités pour leurs progrès : la Moldavie et la Georgie.
Quatre autres voient leurs efforts salués, mais considérés comme insuffisants : l’Arménie, l’Ukraine, la Jordanie et le Maroc. Enfin, six Etats, à cause d’un manque de volonté ou de possibilité, se retrouvent parmi les "mauvais élèves" : l’Azerbaidjan, l’Egypte, le Liban, la Tunisie, Israël et l’Autorité Palestinienne.

En marge de ces douze Etats se trouvent les quatre avec lesquels aucun plan d’action n’a encore été lancé, soit parce que les négociations n’ont pas encore été tout à fait finalisées (Algérie) soit parce que leur situation politique reste très problématique (Biélorussie, Syrie, Lybie).

Bilan et orientations futures

La méthode de travail suivie par la PEV a beaucoup évolué en dix ans d’existence. Parmi les nouvelles orientations que compte suivre la Commission on compte une inclusion plus important de la société civile des pays concernés, en plus de leurs gouvernements, incluant les étudiants et entreprises par exemple. Cela pourra se traduire la multiplication de forums informels d’échanges, ou par le cofinancement de projets d’entrepreneuriat, se substituant à une approche purement sectorielle. Le principe de conditionnalité ("donner plus pour recevoir plus") sera également renforcé.

Etat des lieux pays par pays

Moldavie

La Moldavie se place aux côtés de la Géorgie dans les rangs des "bons élèves", selon la Commission européenne. La démocratie continue de progresser à bon train, grâce à des réformes internes à l’image de celle du système judiciaire.
Elle a également entrepris de nombreuses réformes sectorielles sur la santé, l’aide sociale, l’éducation, l’énergie, la concurrence et les aides d’Etat. La réglementation de son marché est en cours d’alignement sur celle de l’UE, et suffisamment avancée pour avoir permis la clôture des négociations sur l’accord sur l’ouverture d’une zone de libre-échange approfondi et complet (ZLEAC).
Enfin, le dialogue avec la Transnistrie continue de progresser. Les Moldaves peuvent entrer sur le territoire européen sans visa depuis le 28 avril 2014.

Georgie

Le gouvernement amené au pouvoir après la révolution rose de 2003 a annoncé sa détermination à poursuivre des réformes politiques et économiques tournées vers l’UE. Globalement, la démocratie a nettement progressé en son sein depuis. Au moment du conflit armé avec la Russie à propos de l’Ossétie du Sud, l’UE a augmenté considérablement l’aide à la Géorgie pour venir en aide aux populations touchées.

Néanmoins, outre cette assistance accrue, les priorités restent les mêmes : un soutien aux réformes démocratiques et au renforcement de l’Etat de droit, ainsi qu’au développement économique, une lutte contre la pauvreté, et une aide à la résolution pacifique des conflits internes à la Géorgie.

D’après la Commission européenne, la Géorgie est en très bonne voie concernant l’application des recommandations de l’UE : ses élections les plus récentes se sont bien déroulées, et elle a œuvré pour la liberté d’expression et entamé une réforme du système judiciaire. Dans le domaine économique, elle a mis en place suffisamment d’actions pour permettre de finaliser les négociations sur l’ouverture d’une zone de libre-échange approfondi et complet (ZLEAC). Enfin, elle a fait preuve de diplomatie vis-à-vis de ses régions séparatistes.

Arménie

La coopération avec l’Arménie n’a cessé de s’approfondir depuis 2007 et le pays demeure impliqué dans sa relation avec l’Europe. Ainsi depuis 2011 l’UE a sensiblement augmenté l’aide apportée dans le cadre de la PEV.

L’Arménie fait partie des Etats dont l’accord d’association pour l’établissement d’une zone de libre-échange approfondi et complet (ZLEAC) a été négocié ; celui-ci devrait être signé en novembre 2013 à Vilnius. Politiquement, les choses se sont globalement améliorées ces dernières années depuis la crise électorale de 2008. Mais bien que le pays ait entrepris des réformes démocratiques et judiciaires, celles-ci ne sont pas toujours bien appliquées et la corruption reste un problème. De plus, la liberté d’association et de rassemblement ainsi que l’environnement médiatiques semblent s’être détériorés depuis quelques années.

D’un point de vue économique, la croissance a été très favorable pour le pays dans les années 2000, qui a pu efficacement lutter contre la pauvreté. Mais l’arrivée de la crise économique et financière l’a sévèrement touché, notamment en ce qui concerne les populations les plus vulnérables, et la sortie de crise risque d’être longue.

D’un point de vue diplomatique, les différends avec la Turquie se sont apaisés.
Ainsi les axes prioritaires de la coopération avec l’Arménie sont d’abord les questions de démocratie et de bonne gouvernance, puis les questions commerciales (notamment l’harmonisation de la réglementation) pour bien se préparer à l’ouverture de la ZLEAC. Vient ensuite la question du développement socioéconomique, notamment régional pour accroitre la compétitivité du pays.
Sur ces questions, les progrès de l’Arménie ont été satisfaisants, notamment dans l’amélioration du processus électoral, de lutte contre la corruption et dans l’adoption d’une stratégie nationale en matière de droits de l’homme. Une réforme du système judiciaire et de l’administration publique est en cours. Concernant l’économie, l’alignement de sa réglementation sur celle de l’UE progresse bien.

Ukraine

Un accord d'association UE - Ukraine a été signé simultanément par le parlement ukrainien et le Parlement européen le 15 septembre 2014. Son application provisoire est prévue pour le 1er décembre 2015.

L’Ukraine faisait partie des "bons élèves" elle aussi, jusqu’à ce que des événements viennent entacher sa progression sous le gouvernement de Viktor Ianoukovitch, à commencer par l’emprisonnement de Ioulia Timochenko et de son ministre de l'intérieur Iouri Loutsenko. De plus, les élections de 2012 n’ont pas été sans poser de problèmes, la corruption restait importante et une réforme du système judiciaire devenait indispensable en Ukraine pour éviter l’emploi de la justice à des fins politiques.

Jordanie

Le Printemps arabe n’a pas déclenché de révolutions populaire en Jordanie mais ont tout de même poussé les autorités à engager des réformes démocratiques, et notamment électorales. Le pays s’est également impliqué en tant que médiateur dans le conflit israelo-palestinien mais sans succès.
D’un point de vue économique, les négociations en vue d’un accord établissant une zone de libre-échange approfondi et complet (ZLEAC) étaient sur le point de s’ouvrir mais se sont quelque peu enlisés. En revanche, l’UE a signé un protocole permettant au pays de participer à certains programmes internes à l’UE.

Maroc

La coopération avec l’UE se passe bien dans l’ensemble. C’est une approche sectorielle qui est privilégiée, afin d’accompagner le Maroc dans les grands chantiers qu’il a lancé (agriculture, industrie, logement, etc.). Par exemple, l’UE soutient le plan marocain de modernisation de l’agriculture, couplé avec un plan de lutte contre la pauvreté. Les négociations sur l’accord d’association prévoyant la mise en place d’une zone de libre-échange approfondi et complet ont été également entamées. Enfin, le pays a signé un protocole lui permettant de s’associer à certains programmes de l’UE.

D’un point de vue politique, l’état du système judiciaire reste le principal obstacle pour que le pays soit réellement un Etat de droit. Ainsi le Maroc s’est-il lancé sur la voie de la modernisation de son système judiciaire, ainsi que dans la lutte anti-corruption. Mais celui-ci n’est pas encore appliqué, et certaines sources d’inquiétudes demeurent comme le droit des associations par exemple.

Azerbaïdjan

L’Azerbaïdjan engage doucement une transition vers la démocratie et l’économie de marché mais un long chemin reste à parcourir. Le pays est sur le point de finaliser son accord d’association avec l’UE.

La coopération avec l’Azerbaïdjan vise en priorité à améliorer la démocratie et la gouvernance en son sein. Viennent ensuite les aspects socioéconomiques : lutte contre la pauvreté, amélioration des structures commerciales et réforme de l’administration, notamment en matière de comptabilité publique. Enfin, trois secteurs sont soutenus en priorité : les transports, l’énergie et l’environnement. L’UE apporte également son soutien pour le règlement pacifique du conflit du Haut-Karabagh (province auto-proclamée indépendante).

Cependant, l’Azerbaïdjan n’a donné suite qu’à quelques-unes de ces recommandations (quelques avancées concernant le plan d’action en faveur des droits de l’homme, la réforme du système judiciaire, ainsi que quelques mesures sur les démolitions et expulsions forcées). Mais aucune avancée concernant les prisonniers politiques.

Egypte

Malgré la levée de l’état d’urgence en Egypte, le pays est actuellement en pleine crise politique suite à l’adoption d’une nouvelle Constitution dans un processus très critiqué par l’opposition. Le pays a eu peu de temps et de moyens à consacrer aux recommandations de l’Union européenne. Celle-ci a chargé une "Task Force" pour coordonner l’assistance financière de l’UE pour aider le pays à se stabiliser. Une mission d’observation surveillera les prochaines élections législatives.

Même si l’arrivée du "printemps" en Egypte va dans un sens plus démocratique, il restera encore du chemin à faire concernant la liberté d’association et celle des médias.

Liban

Malgré le changement politique de janvier 2011, le pays est resté impliqué quant à ses engagements vis-à-vis de l’UE. Mais le Liban n’a pas tellement progressé sur la voie des réformes, si ce n’est en procédant à la nomination de magistrats qui se faisaient attendre. Cette stagnation s’explique en grande partie par la crise en Syrie mitoyenne. Mais si le pays avait su rester relativement stable, la récente reprise d’attentats ne risque pas d’arranger les choses.

De façon générale, les libertés fondamentales restent bien respectées au Liban, même si certains problèmes  sévissent encore, et en particulier celui de la corruption. En ce qui concerne l’économie, le principal obstacle à la libéralisation des échanges avec l’UE reste le blocage de l’accession du Liban à l’ONU.

Tunisie

La Tunisie a connu des bouleversements politiques qui ont retardé la mise en place des recommandations de l’UE. Mais des réformes électorales sont en marche (mise en place d’une commission électorale indépendante, loi électorale en préparation). Globalement le pays est un bon modèle de transition démocratique, même si le processus reste long et fastidieux, et des progrès restent à faire sur certaines questions comme les libertés fondamentales.
Outre les réformes démocratiques, les deux autres pierres angulaires du plan d’action avec la Tunisie sont les réformes de modernisation économique et les questions migratoires. Un partenariat sur la mobilité a été signé avec la Tunisie. Enfin, les négociations sur l’accord d’association prévoyant la mise en place d’une zone de libre-échange approfondi et complet s’ouvriront prochainement.

Israël

Israël continue à faire preuve d’un certain immobilisme face à l’UE. Le conflit israélo palestinien empêche la mise en place d’une coopération approfondie dans la région, et depuis la crise de Gaza, aucun sommet de l’Union pour la Méditerranée n’a pu avec lieu. Le Printemps Arabe n’a fait que souligner la nécessité de reprendre des négociations qui, malgré l’intervention de la Jordanie, restent inexistantes. L’UE soutient toujours une issue pacifique aboutissant à la coexistence de deux États, même si cette solution est de moins en moins probable étant donnée la situation sur le terrain.

Autorité palestinienne

A cause du conflit et de l’occupation, les avancées en Palestine sont tout aussi lentes. La crise financière n’a pas non plus arrangé les choses. L’Europe a salué cependant  l’organisation d’élections locales et l’amélioration de la gestion des finances publiques.

Algérie

La situation politique de l’Algérie est relativement stable, et les autorités ont entrepris spontanément des réformes pour consolider l’Etat de droit. D’un point de vue économique, la croissance est plutôt bonne ; le pays a bien résisté à la crise internationale, bien que la transition de l’Algérie vers une économie de marché progresse encore lentement.

L’Algérie fait partie des pays qui n’ont pas encore négocié de plan d’action avec l’UE. Seul l’accord d’association initial est en vigueur, ainsi qu’une feuille de route préliminaire identifiant les actions à mener en priorité et adoptée en 2008. Elles concernent principalement les réformes démocratiques, la modernisation économique, le commerce (la moitié du commerce mondial de l’Algérie se fait avec l’UE) et l’énergie, la politique migratoire ainsi que la lutte contre le terrorisme.

Le changement climatique est également un thème fondamental étant donnée la position géographique du pays qui l’y rend particulièrement vulnérable.
Les évolutions plus récentes du partenariat avec l’Algérie ont reflété les choix du pays de privilégier les aspects socio-économiques, avec notamment trois nouveaux programmes : pêche, environnement, culture, des domaines peu abordés par le passé.

L’Algérie a reçu en moyenne 55 millions d’euros par an depuis 2007 dans le cadre de la PEV, et la coopération avec l’UE se passe bien dans l’ensemble. Les bémols concernent l’indépendance de la justice et le droit des associations, sur lesquels le pays a encore des progrès à réaliser.

Biélorussie

Bien que l’accord de partenariat avec la Biélorussie ait été négocié en 1995, il n’a toujours pas été ratifié en raison des graves problèmes de droits fondamentaux qui persistent dans ce pays, notamment en ce qui concerne les normes électorales, et le musèlement de l’opposition et des médias. Le pays fait en grande partie la sourde oreille face au dialogue que souhaiterait amorcer l’UE, en matière de visas par exemple.

En réaction, certains responsables perpétrant le régime biélorusse font l’objet de "mesures restrictives" dans l’UE. De fait, l’action de l’UE en Biélorussie passe surtout par un soutien à la société civile et aux victimes de la répression, afin de tenter d’œuvrer à une démocratisation du pays de façon indirecte et d’éviter l’isolement de sa population.

Lybie

La réaction de l’UE face à la révolution en Lybie et sa dramatique répression par le régime de Khadafi a été tout d’abord d’interrompre l’apport d’armes. Ensuite, cela s’est traduit par de l’aide humanitaire (80,5 millions d'euros) notamment pour soigner les blessés et aider les réfugiés, œuvrer au déminage, etc. L’UE a également renforcé sa présence en Lybie en ouvrant deux bureaux sur place en 2011.

Aux actions d’urgence menées pendant le conflit succèdent des actions de moyen terme financées par un programme de 30 millions d'euros. Ces actions sont d’ordre politique (élections et respect des droits de l'homme), concernent aussi la société civile (médias, participation des femmes à la vie publique), les questions migratoires, et enfin sociales (santé et éducation).

Syrie

La Syrie est le pays du voisinage connaissant la situation la plus dramatique. La crise politique a fait de très nombreuses victimes et l’issue du conflit est très incertaine. En réaction l’UE a complètement suspendu sa coopération avec le gouvernement, y compris dans le cadre de l’Union pour la Méditerranée. En revanche l’Europe ne s’est pas désengagée, et continue d’apporter son aide aux habitants. D’un point de vue diplomatique, elle a pris des mesures favorisant une issue pacifique au conflit, via l’émissaire de l’ONU et de la Ligue Arabe. De plus, elle a apporté son aide aux réfugiés ainsi qu’aux pays voisins qui ont souffert du conflit.