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Serge Slama : "Ce n'est pas l'Europe qui supporte la charge des demandeurs d'asile"

Actualité 10.03.2011

Serge Slama est Maître de conférences en droit public à l’Université Evry-Val-d’Essonne, spécialiste des questions d'immigration et de statut des étrangers. A l'heure où les bouleversements des pays arabes entraînent d'importants mouvements de population, notamment sur l'île italienne de Lampedusa, il revient pour Toute l'Europe sur la gestion européenne des demandeurs d'asile.

Serge Slama est Maître de conférences en droit public à l’Université Evry-Val-d’EssonneVoir sa page personnelle

Touteleurope.eu : Quelles sont les principales règles qui régissent aujourd'hui le système européen d'asile ?

Serge Slama : Il y a deux niveaux différents. C'est le traité d'Amsterdam qui a instauré une compétence communautaire d'asile et d'immigration. En application de cette compétence, il y a eu toute une série de directives entre 2003 et 2005, sur l'accueil des demandeurs d'asile ou ce qu'on appelle la "qualification", c'est-à-dire les critères d'octroi du statut de réfugié.

Quant au règlement de Dublin II de 2003 (qui date à l'origine de la Convention de Dublin de 1990), son principe est de déterminer l'Etat responsable dans l'examen de la demande d'asile. Selon lui, l'Etat responsable est celui dans lequel le demandeur a fait sa demande en premier ou est passé en premier. Ce qui explique que la demande d'asile pèse beaucoup plus sur les pays du Sud de l'Europe, comme la Grèce, ou de l'Est, que sur les pays occidentaux comme l'Allemagne, la Grande-Bretagne ou la France.

Ces textes ont été très difficiles à adopter, et ils contiennent ce qu'on appelle des normes minimales : les Etats peuvent avoir un système plus protecteur s'ils le souhaitent. Ces textes posent des principes, mais aussi beaucoup d'exceptions en fonction des Etats. Donc leur interprétation est généralement assez périlleuse, car ils sont souvent un peu contradictoires. Il y a déjà eu plusieurs questions préjudicielles et interprétations par la Cour de justice européenne.

En revanche, on s'aperçoit que dans leur application la Commission n'est pas très courageuse. Par exemple, sur l'application de la directive accueil, elle est très peu critique alors que plusieurs pays accueillent assez mal leurs réfugiés : la Grèce a été condamnée à plusieurs reprises par la Cour européenne des droits de l'Homme [qui ne fait pas partie des institutions de l'UE, ndlr], l'Italie, l'Espagne, la France… de fait la majeure partie des pays européens n'ont pas des dispositifs suffisants pour accueillir les demandeurs d'asile... sauf ceux qui ont peu de demandes.


Touteleurope.eu : Ce système fait régulièrement l'objet de vives critiques, de la part des ONG, mais aussi du HCR (Haut commissariat aux réfugiés) : il ne respecterait pas notamment les conventions de Genève...

S.S. : En soi, les textes communautaires ne sont pas contraires à la Convention de Genève : l'introduction de ces textes précise toujours qu'ils doivent être interprétés conformément à cette Convention, ainsi qu'à tous les textes internationaux de protection des droits de l'homme, des demandeurs d'asile et des réfugiés. Et de toute manière, la Cour de justice de l'UE comme les juridictions nationales sont là pour faire respecter ces conventions, et il y a des procédures possibles devant la Cour européenne des droits de l'Homme en cas d'atteinte à la Convention européenne des droits de l'Homme.

Ce qui est discuté, c'est qu'il y a une répartition très inégale des demandeurs d'asile au sein de l'Europe. De son côté, la France clame souvent qu'elle est le premier pays d'accueil des demandeurs d'asile : c'est vrai dans l'absolu, mais pas en proportion de sa population, où elle est plutôt mal classée. Tandis que Malte, la Grèce, la Pologne et les autres pays à l'Est et au Sud de l'Europe en accueillent énormément en proportion de leur population, et n'ont pas les capacités de les recevoir dans des conditions conformes à la dignité de la personne humaine. On le voit avec Lampedusa, ou avec ce qui se passe actuellement en Grèce (récemment la Belgique et la Grèce ont été condamnées sur des procédures de réadmission de demandeurs vers la Grèce), qui n'est plus en capacité de recevoir ces demandeurs.


Touteleurope.eu : L'afflux de migrants à Lampedusa relève-t-il de la politique européenne d'asile ? L'Italie, mais aussi Malte, Chypre ou la Grèce, se plaignent régulièrement du fait qu'ils ont à gérer ces demandes : est-ce fondé ?

S.S. : Lampedusa relève en grande partie de la politique d'asile. Tout dépend évidemment si les personnes qui arrivent à Lampedusa en font la demande… Il est possible qu'il y ait des migrants économiques ou environnementaux, mais on voit très bien que compte tenu de la situation actuelle en Afrique du Nord, il y a énormément de migrants politiques, et on sait très bien qu'une transition politique prend une dizaine d'années. Ce n'est donc pas étonnant qu'il y ait des mouvements de population.

Il faut cependant rappeler que l'essentiel des mouvements de population ne se fait pas vers l'Europe, mais vers les pays voisins ! Actuellement, ce sont l'Egypte et la Tunisie qui supportent les mouvements de la population libyenne, et non l'Europe. Il y a peut-être quelques milliers (on ne sait pas exactement combien) de Libyens qui sont arrivés en Europe ; mais cela représente des flux assez faibles, alors que plusieurs dizaines voire centaines de milliers ont été dans les pays voisins. C'était pareil pendant la guerre en Irak. Ce n'est donc pas l'Europe qui supporte la charge des demandeurs d'asile et des réfugiés, on est assez égoïste par rapport à ça.

C'est donc un problème d'asile dans la mesure où il peut y avoir des demandeurs d'asile parmi les migrants, et il y a eu déjà plusieurs procédures à l'encontre de l'Italie concernant les dispositifs d'accueil à Lampedusa, notamment lors des accords secrets entre Berlusconi et Kadhafi, il y a quelques années (lorsque ce dernier était "fréquentable" !) : il y a eu des renvois de l'île de Lampedusa vers la Libye, des plaintes ont été déposées devant la Commission européenne, qui les a classées, puis devant la Cour de justice qui s'est déclarée incompétente, ce qui me semble regrettable car cette compétence existe pour juger d'atteintes aux droits fondamentaux.
Hier, la Cour européenne des droits de l'Homme a rendu une décision de recevabilité sur des Libyens qui avaient été renvoyés par une patrouille italienne de Frontex, alors que l'Italie n'a pas examiné leur demande d'asile. Autrement dit, ces accords Berlusconi-Kadhafi portent atteinte aux droits fondamentaux.

Quoi qu'il en soit, tous ces pays ont l'obligation (internationale) d'accueillir les demandeurs d'asile. Mais il faut en effet prévoir un système européen de répartition des demandeurs d'asile qui soit plus efficace, et qui prenne d'ailleurs en compte le souhait de ces derniers : la plupart ne souhaitent pas rester en Grèce ou en Italie. La Commission européenne a porté un projet en ce sens, le "paquet asile", qui malheureusement est bloqué par la France et l'Allemagne.


Touteleurope.eu : Il était prévu pour fin 2010 un régime d’asile européen commun (RAEC) : qu'en est-il ?

S.S. : Pour l'instant, rien de nouveau, en raison de ce blocage politique. Le Parlement européen semble assez favorable à cette réforme, la Commission européenne la porte mais peut-être un peu moins qu'elle ne le faisait du temps de "Barroso I".

Les raisons de ce blocage sont évidentes : si on rééquilibre la charge des demandeurs d'asile en Europe, des pays comme l'Allemagne, la France ou le Royaume-Uni (si ce dernier entre dans le jeu, puisque pour l'instant elle ne fait pas partie des mécanismes décrits auparavant tels Dublin II ou Schengen) vont devoir en accueillir beaucoup plus.

L'idée centrale de cette réforme est qu'il faut les mêmes conditions d'accueil. Une directive de 2003 prévoit des règles d'accueil décentes : un hébergement, une allocation journalière, l'accès aux soins de santé… Ensuite il faut harmoniser les critères de détermination du statut de réfugié, ainsi que leur application et leur interprétation : on est tout de même dans un système où, à partir des mêmes textes de base, la Convention de Genève et les directives communautaires, la Grèce et l'Italie ont des taux de reconnaissance des demandeurs d'Asile de l'ordre de 1%, tandis que la Suède et la Pologne reconnaissent ce statut à près d'un demandeur sur deux.


Touteleurope.eu : La vague de démocratisation des pays arabes peut-elle conduire à une réorientation de la politique d'asile, plus globalement de la politique européenne d'immigration ?

S.S. : Je pense qu'il faudra un long moment avant que la situation ne soit stabilisée. Un des problèmes principaux est que les personnes qui soutenaient l'ancien pouvoir (en Egypte et en Tunisie) seront certainement l'objet d'ostracisme, de règlements de compte, et peuvent dans ce cas faire une demande d'asile en Europe. Il faudra ensuite déterminer s'ils ont droit à l'asile ou pas, s'ils sont vraiment menacés dans leur pays d'origine et s'ils n'ont pas eux-mêmes commis des crimes qui leur en empêcheraient l'accès. Puisque l'Egypte et la Tunisie sont en transition démocratique, il n'est pas évident que leurs Etats soient en capacité de les protéger avant un certain temps.

Concernant l'immigration plus généralement, on est depuis les années 2000 dans une logique d'externalisation : on a confié le contrôle de l'entrée en Europe aux pays frontaliers (Turquie, Lybie, Maroc…). Dès lors que les pouvoirs tunisien et égyptien sont tombés, l'Europe s'est inquiétée parce que la police de ces pays n'assurait plus ce contrôle, dont elle se retrouve tout à coup à nouveau responsable.

Mais je considère que l'Europe a toujours été responsable de sa politique d'asile. Quand une patrouille européenne Frontex comporte des Européens et des Libyens ce sont les Européens qui sont responsables de la demande d'asile.

Si les pays arabes se démocratisent, il y aura moins de demandeurs d'asile : cela paraît évident et c'est tant mieux. L'idéal est que les gens ne quittent plus leur pays. Mais il est aussi évident que pendant la période de transition l'Europe doit se montrer généreuse, et elle l'a longtemps été : avec les événements du Vietnam, du Cambodge, du Chili, l'Europe a accueilli ces demandeurs, tout comme pendant la guerre d'Espagne, la dictature des colonels en Grèce ou avant la chute du Mur les personnes en provenance des pays de l'Est… Surtout que les pays européens ont des besoins en matière d'immigration !

Dernière chose : il n'y aura absolument aucun afflux massif, c'est un fantasme ! Il n'est pas besoin de "renvoyer des gens sur des bateaux", ça ne correspond à rien. Il n'y a d'afflux massifs que lorsqu'il y a des catastrophes écologiques ou des guerres.

La Grèce subit une pression importante, d'où ce projet de mur entre la Grèce et la Turquie… pas des arrivées massives mais régulières. En France, on a 50 000 demandes d'asile par an, et 15 000 migrants arrivent chaque année à l'aéroport de Roissy… Mais l'immigration sur l'île de Lampedusa n'a rien de massif. D'ailleurs avant l'arrivée de ces Tunisiens à Lampedusa, il n'y avait absolument plus personne dans le centre d'accueil, ce qui prouve que la pression migratoire n'y est pas insupportable.



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