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Sénat et Assemblée nationale : quelle relation entre le Parlement français et les institutions de Bruxelles ?

Synthèse 21.09.2017 Céline Schmitt

Contrôle du principe de subsidiarité, vote de résolutions européennes et travail interparlementaire, voici quelques-unes des prérogatives dont disposent les élus des parlements nationaux sur les questions européennes. Méconnue, cette facette du travail des députés et sénateurs est néanmoins cruciale. Toute l'Europe fait le point sur les liens étroits qui unissent les parlements nationaux aux institutions de Bruxelles.

Sénatoriales 2017 : quelle relation entre le Parlement français et les institutions de Bruxelles

Bâtiments de l'Assemblée nationale et du Sénat

Les parlements nationaux : une influence croissante

1979 : Election au suffrage universel direct du Parlement européen. Fin de l’envoi de délégués issus des parlements nationaux au Parlement européen.
1992 : Le traité de Maastricht prévoit que les parlements nationaux doivent être informés par leur gouvernement respectif des propositions législatives européennes « en temps utile ».
1999 : Le traité d’Amsterdam crée un protocole sur le rôle des parlements nationaux encourageant l’accroissement de leur participation aux activités de l’Union. Le traité prévoit à cette fin une transmission plus rapide des documents de consultation et des propositions législatives de la Commission, pour que les parlements nationaux puissent examiner ces propositions avant qu’une décision ne soit prise par le Conseil.
2007 : Le traité de Lisbonne instaure un renforcement du droit à l’information des parlements nationaux avec une obligation de transmission de tous les projets d’actes législatifs ainsi que des demandes d’adhésion à l’Union. Introduction du contrôle de subsidiarité par les parlements nationaux.

Si à l'origine de la construction européenne l’influence des parlements nationaux s'est vue dans un premier temps réduite ou « court-circuitée » au profit des exécutifs et du Parlement européen, ces dernières années, les traités successifs de Maastricht, d'Amsterdam et de Lisbonne sont venus corriger ce déficit. Selon Fabien Terpan, professeur à Science Po Grenoble, ce bouleversement fut sans doute lié "au contexte général du débat autour du déficit démocratique de l'UE", ainsi qu'au scepticisme grandissant des opinions publiques "devenues moins enclines à soutenir le processus d'intégration". Désormais, bien qu'occupant une place périphérique dans le paysage institutionnel de l'UE, les parlements nationaux sont reconnus comme contribuant pleinement et activement "au bon fonctionnement de l'Union".

Les organes législatifs des Etats membres sont désormais identifiés comme "des législateurs de base" de l'UE. Leur rôle est d'assurer la transposition des directives européennes en droit national et leur approbation est nécessaire pour les actes les plus fondamentaux de l'UE, comme la révision des traités ou l'adhésion de nouveaux Etats membres. En parallèle de ce rôle législatif, les parlements nationaux de l'UE exercent une double mission de contrôle.

D'une part, ils ont pour rôle de superviser la politique européenne des Etats membres à travers le contrôle qu'ils exercent sur leur gouvernement. Lorsque les Etats membres perdent l’une de leurs compétences au profit de l'UE, c’est aux gouvernements nationaux qu’est transféré le pouvoir législatif, dans le cadre de leur action au sein du Conseil de l’Union européenne (co-législateur avec le Parlement européen). D'autre part, ils ont le devoir d’examiner l’ensemble des documents émanant des institutions européennes, et ce, à tous les niveaux du processus législatif. Il s’agira donc aussi bien d’actes législatifs, comme de livres verts, de livres blancs ou encore de communications ... Une transparence des institutions européennes qui permet une collaboration permanente avec les Etats membres. De l’accroissement du nombre des prérogatives des parlements nationaux est donc né un devoir de réponse auquel ces derniers ont dû faire face.

La commission des Affaires européennes du Sénat : un rôle d'information et de contrôle

Hémicycles du Sénat et de l'Assemblée nationale

En France dès 2008, afin de mieux prendre en compte les enjeux croissants attachés aux questions européennes, les deux chambres du Parlement français se sont dotées chacune en leur sein, d'une commission chargée des Affaires européennes. Cette dernière est la seule commission dont l'Assemblée nationale et le Sénat sont constitutionnellement obligés de se munir, comme indiqué dans l'article 88-4, alinéa 3, de la Constitution. La commission des Affaires européennes du Sénat compte aujourd'hui 36 membres, 41 à compter du prochain renouvellement. Celle de l'Assemblée nationale, compte pour sa part 48 députés. Véritables "courroies de transmission", leur rôle est donc d’être le moteur de la mise en œuvre des prérogatives du parlement sur les questions européennes au sein des deux chambres.

A ce titre, leur premier devoir est d’instruire les sénateurs et les députés des textes produits par le gouvernement français ainsi que par les institutions européennes. En effet, pour faire face à une diffusion pléthorique de documents sur les questions européennes et afin de faciliter le travail du Sénat et de l'Assemblée nationale, c'est la commission des Affaires européennes qui est chargée, en amont, de les examiner afin de déterminer ceux qui présentent un enjeu important ou soulèvent des difficultés particulières. Une fois ceux-ci identifiés, et en vertu de l'article 88-4 de la Constitution, la commission des Affaires européennes peut, si elle le juge utile, adopter une proposition de résolution européenne. C’est-à-dire un acte non-contraignant qui peut concerner "l'ensemble des projets et propositions d'actes européens que le gouvernement soumet au Parlement" et dans lequel elle indique à l'exécutif la position que celui-ci devrait adopter. Cette proposition de résolution étant destinée à exprimer l'avis de l'ensemble de l'Assemblée nationale ou du Sénat, elle est ensuite transmise pour examen à l'une des commissions permanentes compétente au fond. Il convient de préciser que tout sénateur ou député peut déposer une proposition de résolution européenne, une fois celle-ci examinée par la commission des Affaires européennes.

A titre indicatif, entre le 1er octobre 2015 et le 31 décembre 2016, 22 résolutions européennes ont été adoptées par le Sénat, dont 17 émanant de la commission des Affaires européennes. Une résolution est donc un acte politique, elle permet au Sénat et à l'Assemblée nationale de formuler des objectifs à l'intention du gouvernement et de déterminer  des orientations. Cette prise de position n'engage nullement l'exécutif, néanmoins il en prend compte lors de ces négociations. L'importance de la mission de contrôle des deux Assemblées est d'ailleurs assurée par un mécanisme dénommé "réserve d'examen parlementaire". Ce dernier assure au Sénat, comme à l'Assemblée nationale, un délai de 4 ou de 8 semaines pour manifester leur volonté de se prononcer sur un projet de texte européen relevant de l’article 88‑4. Cette mission de contrôle de l'action du gouvernement sur les questions européennes est également renforcée par la présentation systématique de la position de l'exécutif en séance publique avant chaque réunion du Conseil européen, et ce, devant l'ensemble des députés et des sénateurs.

Depuis 2008, tout député et sénateur peut également déposer une proposition de résolution européenne sur tout document émanent de l'Union européenne. Encore une fois, ces dernières sont non contraignantes, mais elles permettent aux parlements nationaux d'exprimer leur point de vue et ainsi, d'exercer leur influence. C'est dans ce cadre que les commissions des Affaires européennes des deux chambres ont également le pouvoir d'auditionner régulièrement des commissaires européens ainsi que d'autres personnalités ayant une compétence particulière en matière européenne. Toujours dans cet objectif, les rapporteurs du Parlement se rendent également, de façon régulière, à Bruxelles et à Strasbourg, à la rencontre des institutions européennes. L'entretien d'un dialogue permanent avec le Parlement européen et la Commission européenne est en effet d'une importante capitale, puisqu'il permet aux sénateurs et députés français d'influencer directement les actions de l'UE et de débattre de façon précoce de toute proposition dont ils seraient à l'initiative. Depuis Paris, les commissions des Affaires européennes rédigent, également, des avis politiques qu'elles adressent au Parlement européen et à la Commission européenne. A titre d'exemple, 25 avis ont été adoptés entre le 1er octobre 2015 et le 31 décembre 2016 au Sénat.

Le contrôle du principe de subsidiarité



Extrait du discours de Jean Claude Juncker sur l'Etat de l'Union du 13 septembre 2017: "Au cours des prochains mois, nous devrions associer les parlements nationaux et la société civile au niveau national, régional, et local aux travaux sur l'avenir de l'Europe".

Autre grande prérogative de la commission des affaires européennes du Sénat et de l'assemblée nationale et non des moindres : le contrôle du principe de subsidiarité. Ce dernier a été instauré par le traité de Lisbonne et introduit dans le droit français à travers l'article 88-6 de la Constitution. Cet article dispose que : "L'Assemblée nationale ou le Sénat peuvent émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité". Si l'histoire n'a connu que quelques cas d'intervention des parlements nationaux sur des questions de subsidiarité, selon Monsieur Terpan, cette prérogative est déterminante et permet "un système de mise en alerte permanent". C'est du contrôle du principe de subsidiarité que les organes législatifs nationaux tirent leur plus grande légitimité, puisqu'ils encadrent ainsi directement l'action de l'Union. Au Parlement, ce travail est assuré par les groupes de travail "subsidiarité", constitués au sein des commissions des affaires européennes. Selon les formules consacrées, les parlements nationaux peuvent adresser, le cas échéant, un carton "jaune", "orange" ou "rouge" à la Commission européenne.

Dans les huit semaines suivant la présentation d'un texte, toute chambre (Sénat ou Assemblée nationale) peut adresser aux institutions de l'Union européenne "un avis motivé", résumant les raisons selon lesquelles elle estime qu'un projet de la Commission européenne ne respecte pas le principe de subsidiarité. Si un tiers des parlements nationaux ont adressé un "avis motivé", la Commission européenne se retrouve dans l'obligation de réexaminer le projet. Ce processus est appelé "carton jaune". Si la majorité des parlements nationaux conteste un projet d'acte législatif, le processus est suspendu. Le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen sont ensuite consultés. Lorsque le Conseil ou le Parlement européen donne raison aux parlements nationaux, le projet est définitivement écarté. Il s'agit alors d'un "carton orange". Enfin, le "carton rouge" permet, après l'adoption d'un texte, à chaque chambre d'un parlement national de saisir directement la Cour de Justine de l'Union européenne, afin que celle-ci se prononce sur le respect de la subsidiarité.

Coopération interparlementaire : "pour une meilleure propagation des idées"

Bâtiment du Parlement européen à Bruxelles

Dernière grande prérogative des parlements nationaux : la coopération interparlementaire, entre parlement nationaux et avec le Parlement européen. Selon Fabien Terpan, ce nouveau pouvoir est intéressant puisqu'il permet une meilleure "propagation des idées" des parlements nationaux, et ce, au plus haut niveau. En effet, il ne s'agit plus seulement pour eux "de faire pression sur les gouvernements nationaux pour que ceux-ci reprennent les idées qui se trouvent dans les résolutions au niveau du Conseil, mais cela permet également que ces positions soient reprises par les députés et les groupes du Parlement européen".

La coopération interparlementaire comme nouvelle prérogative des parlements nationaux permet donc d'accroitre l'influence de ces derniers en "multipliant les voies d'entrées" de leur message. Pour faciliter leur coordination, les organes législatifs nationaux s'organisent ainsi en réseau. Le plus connu est le COSAC, la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaire. Ce dernier se réunit chaque semestre à l'invitation du parlement du pays exerçant la présidence de l’Union européenne. Autre outil, la plateforme d'information IPEX (InterParliamentary EU information eXchange), cette dernière facilite l'échange d'information et la circulation des idées entre les parlements nationaux et avec le Parlement européen. Un travail de relai également assuré par les antennes des parlements nationaux à Bruxelles. Ces succursales permettent notamment au Sénat et à l'Assemblée nationale d'assurer le relai de leurs activités auprès des interlocuteurs européens, de recueillir les informations à la source et ainsi d'agir le plus en amont possible des décisions.

Si une grande partie de l'action des parlements nationaux est donc non contraignante et consiste plutôt en un travail d'orientation et d'influence difficilement mesurable, il n'en demeure pas moins que "cette action pèse sur la conduite des affaires européennes" estime Fabien Terpan.  En effet, selon lui, "si on considère que toute proposition peut avoir un certain poids, il n’y a pas de raison de considérer que les résolutions des parlements nationaux n’ont pas d’influence alors que l’action des lobbies en aurait".