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Réforme de la SNCF : que prévoient les textes européens ?

Actualité 17.04.2018 Jules Lastennet

Plusieurs objectifs motivent le gouvernement français pour réformer le fonctionnement de la SNCF. L'un d'eux, avec bien sûr la réduction de la dette de l'entreprise, est l'ouverture à la concurrence, à partir de la fin 2019. Toute l’Europe revient sur les textes européens qui régissent cette libéralisation du rail sur l’ensemble du continent.

TGV de la SNCF et train de la Deutsche Bahn stationnés côte à côte, à la Gare de l'Est de Paris

TGV de la SNCF et train de la Deutsche Bahn stationnés côte à côte, à la Gare de l'Est de Paris. Crédits : iStock.

La libéralisation du rail européen démarre en 1991 avec l’adoption de deux mesures. La première prévoit la séparation obligatoire entre la gestion des infrastructures et l’exploitation. En France, cela se traduit par la création, pour la gestion des infrastructures, de Réseau ferré de France (RFF), devenu SNCF Réseau en 2015, et sa séparation formelle de la SNCF. La seconde instaure quant à elle un droit d’accès aux réseaux ferroviaires nationaux pour les entreprises européennes, mais seulement pour le transport combiné rail/route.

Libéralisation du fret

En 2001 est ensuite adopté le premier "paquet ferroviaire". Avec cet ensemble de mesures, les Etats membres s'entendent pour libéraliser, à terme, le fret européen, transnational et même national. Sont également créées des autorités de contrôle indépendantes dans l’ensemble des Etats membres, pour vérifier la mise en œuvre de la concurrence.

En 2004, avec l’adoption du deuxième paquet ferroviaire, le fret ferroviaire européen est définitivement libéralisé. L’ouverture à la concurrence est effective au 1er janvier 2006 pour le fret international, et au 1er janvier 2007 pour le fret national. A cela s’ajoutent : une directive visant à renforcer l’interopérabilité des lignes de grande vitesse, la création d’agences nationales de sécurité et la création de l’Agence ferroviaire européenne, située à Valenciennes. Le rôle de cette dernière est de permettre le rapprochement des règles techniques et de sécurité au sein de l’Union européenne.

Libéralisation du transport de passagers

Avec le troisième "paquet ferroviaire", adopté en 2007, les Etats membres franchissent une étape supérieure dans la libéralisation du rail car, pour la première fois, le transport de passagers est concerné. Les Européens s’entendent en effet pour libéraliser le transport international de passagers, avec possibilité de cabotage, à partir de 2010. En outre, avec ce paquet de mesures sont également approuvées : la certification européenne des conducteurs et l’harmonisation des droits des voyageurs.

Avec le cabotage, un Paris-Stuttgart-Munich opéré par la SNCF peut accueillir des passagers pour l'ensemble du trajet, mais également sur la seule portion Stuttgart-Munich qui relève en théorie du seul réseau allemand.

Enfin, un quatrième paquet ferroviaire a été voté en 2016. Son contenu est plus sensible encore, car est désormais visé le transport national de passagers. Trois années de négociations ont en effet été nécessaires pour l’adoption du paquet, car si certains Etats membres ont d’ores et déjà ouvert leurs marchés ferroviaires à la concurrence, comme le Royaume-Uni ou l’Allemagne, d’autres comme la France observent cette perspective avec circonspection.

Deux principales mesures sont alors adoptées pour l’horizon de la fin 2019 : l’ouverture totale des lignes à grande vitesse et l’établissement obligatoire d’appels d’offres européens pour les lignes conventionnées (lignes régionales comme les TER, ou d’équilibre du territoire comme les Intercités).

Plus précisément, cela signifie que des entreprises étrangères européennes pourront se positionner pour opérer sur les lignes à grande vitesse françaises à partir de décembre 2019, tandis que leurs trains pourront commencer à circuler au plus tôt en janvier 2021.

S’agissant des lignes régionales ou d’équilibre du territoire, ce sont les régions qui ont la main. Ces dernières, si elles le souhaitent, pourront émettre leurs premiers appels d’offres européens à partir de décembre 2019. Ce processus ne sera toutefois obligatoire qu’à partir de 2023. Sachant que les contrats peuvent être d’une durée de 10 ans, cela signifie que, sur ces lignes et dans les régions rétives à l’ouverture à la concurrence, la SNCF pourra conserver un monopole de fait jusqu’en 2032. A l’inverse, l’entreprise historique française pourra être concurrencée dès 2021 dans des régions telles que les Hauts-de-France ou PACA, qui ont déjà fait savoir qu’elles comptaient mettre en œuvre la libéralisation dès 2019.

Les raisons de l’ouverture à la concurrence

Dès les années 1970, les institutions européennes souhaitent développer une politique européenne des transports. Concernant le transport ferroviaire, le constat est celui d’une perte de vitesse de ce secteur par rapport à la route et à l’aérien, alors en plein essor.

Pour la Commission européenne, l’ouverture à la concurrence est vue comme une solution, en ce qu'elle doit renforcer la compétitivité des entreprises du secteur, améliorer le service aux usagers, réduire les prix et permettre davantage d’investissements sur les réseaux ferrés.

C’est donc dans cette optique que l’exécutif européen va élaborer ses propositions législatives en vue d’une libéralisation du rail européen, que les Etats membres et le Parlement européen vont progressivement accepter.

Les marges de manœuvre des Etats membres

A l’heure actuelle, l’objectif est celui d’une ouverture totale du transport ferroviaire à la concurrence au plus tard au début des années 2030 pour les dernières lignes. Et à moins d’une improbable renégociation de la législation, cet objectif est contraignant.

En revanche, les Etats membres de l’Union européenne demeurent libres dans l’adoption de leur stratégie pour faire face à ce changement. A cet égard, s’agissant de l’actuel débat français sur l’avenir de la SNCF, rien n’oblige, dans les textes européens, le gouvernement à modifier le statut des cheminots. Cette volonté de l’exécutif français est par conséquent un choix national. De la même manière, la loi européenne ne prévoit pas la privatisation systématique des entreprises nationales du ferroviaire. Dit autrement, les pays européens ont les mains libres pour préparer l’ouverture de ce secteur à la concurrence.

L’ouverture à la concurrence à l’étranger

Plusieurs pays européens n’ont pas attendu l’adoption du quatrième paquet ferroviaire en 2016 pour procéder à l’ouverture de ce secteur à la concurrence.

Au contraire, au Royaume-Uni, le rail a été libéralisé dès les années 1980 sous l'égide de Margaret Thatcher, et ce tant pour l’exploitation que pour la gestion du réseau ferré. Les résultats sont à cet égard mitigés. S’agissant de la gestion du réseau, l’expérience est même largement considérée comme calamiteuse et l'Etat a largement repris la main. En effet, l’ouverture à la concurrence n’a pas permis l’augmentation des investissements dans l’entretien des rails et le pays a même connu plusieurs accidents mortels de passagers. En matière d’exploitation en revanche, le bilan est plus positif, avec un accroissement sensible du nombre de passagers.

En Allemagne également, le secteur ferroviaire est libéralisé depuis 1994. C’est toutefois l’Etat fédéral qui contrôle le réseau, qui est responsable des investissements et qui a repris à son compte la dette de la Deutsche Bahn, l’entreprise nationale allemande. Cette dernière a perdu 25% de parts de marché depuis l’ouverture à la concurrence, mais demeure en bonne santé financière. D’après l'Autorité française de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), la qualité du service s’est également améliorée.

En Italie, à partir des années 2000, de nouvelles sociétés de transport ferroviaire ont vu le jour pour des dessertes régionales ou transfrontalières. Et, en 2012, un nouvel acteur privé, Italo, a également fait son apparition sur le marché de la grande vitesse : une première en Europe. Ce dernier s'est rapidement orienté vers une offre de TGV low-cost, connaissant un succès important et contribuant à faire baisser le prix moyen des billets. En revanche, le réseau ferré italien pâtit d'un investissement insuffisant.

Aucun de ces exemples de libéralisation ne constitue toutefois un modèle potentiel pour le cas de la France. Notamment parce que le pays dispose de plus de lignes à grande vitesse que les autres Etats européens et parce que le réseau français a la particularité d’être largement centralisé autour de Paris. Notons enfin que d’après l'ARAFER, il est peu probable que la SNCF voie apparaître une multitude de concurrents dans les années à venir : l’expérience étrangère a montré que ce sont surtout les entreprises nationales historiques qui ont les moyens d’intégrer un nouveau marché, compte tenu du coût d’entrée très élevé.