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Qu'est-ce que le plan Juncker ?

Question-Réponse 04.09.2017 Vincent Lequeux

Mis en œuvre depuis 2015, le plan d'investissement pour l'Europe, dit "plan Juncker", vise à relancer l'investissement dans les pays de l'Union européenne. Comment fonctionne-t-il ? Que finance-t-il ? Quel est son impact en France ? Le tour de la question en 8 points.

Plan d'investissement Juncker

Quels sont ses objectifs ?

Annoncé en juillet 2014 et pleinement opérationnel depuis septembre 2015, le plan Juncker (du nom du président de la Commission européenne) vise à relancer l'industrie en Europe. Il a pour objectif de mobiliser 315 milliards d'euros d'investissements de 2015 à 2017, afin de compenser le déficit d'investissements dont souffre l'Union européenne.

Avec l'éclatement de la crise économique et financière en 2008, les investissements ont en effet rapidement chuté (15 % les premières années), amplifiant le ralentissement de l'économie. Les investisseurs, publics comme privés, sont plus réticents qu'auparavant à participer au financement de projets qu'ils jugent incertains.

Face à cette frilosité, le plan Juncker veut inciter ces acteurs à financer ce type de projets plus risqués et dont le rendement apparaît moins évident, en garantissant à ces investisseurs un meilleur remboursement des pertes éventuelles.

Programme et non véritable entité juridique, le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) constitue le pilier financier et principal volet du plan d'investissement. Il est en grande partie géré par la Banque européenne d'investissement (BEI), elle-même bras financier de l’Union européenne.

Les deux autres piliers du plan Juncker sont les plateformes (
Plateforme européenne de conseil en investissement et Portail européen des projets d’investissement) et le volet réglementaire.

Que finance le plan Juncker ?

Via le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), le plan Juncker a pour vocation de financer la réalisation de projets industriels au sein de l'Union européenne.

Deux grands types de projets sont concernés :

  • des grands projets portant sur un secteur d'avenir : infrastructures (transport, haut débit, énergie, numérique...) mais aussi utilisation plus efficace des ressources et énergies renouvelables, fonds d’investissement de long terme, recherche et innovation, éducation, stages ;
  • des projets innovants portés par des petites et moyennes entreprises (PME : capital, micro crédits) ou des entreprises de taille intermédiaire (ETI : crédits pour les projets de recherche et développement, capital risque pour des prototypes). Ces projets sont généralement financés via le Fonds européen d'investissement (FEI), filiale de la BEI, qui apporte sa garantie aux banques nationales qui souhaitent prêter à ces entreprises.

Le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) ne doit pas être confondu avec le Fonds européen d'investissement (FEI), filiale de la Banque européenne d'investissement (BEI) spécialisée dans le soutien aux PME et créée en 1994. Le FEI est particulièrement sollicité dans le cadre du plan Juncker puisqu'il finance les projets innovants des PME et ETI.

Le plan Juncker cible les projets les plus prometteurs mais aussi les plus risqués, qui n'auraient pas pu obtenir un financement via le circuit traditionnel de la Banque européenne d'investissement (BEI).

Les projets ne sont approuvés que s'ils répondent à plusieurs critères d’éligibilité : ils doivent être viables sur les plans économique et technique, être compatibles avec les politiques de l’Union (objectifs de croissance intelligente, durable et inclusive, de création d’emplois de qualité et de cohésion économique sociale et territoriale), apporter une additionnalité (pas de financement possible via les circuits traditionnels), maximiser la mobilisation de capitaux du secteur privé, et enfin porter sur au moins l'un des sept secteurs suivants :
- la recherche, le développement et l’innovation
- le développement du secteur de l’énergie
- le développement des infrastructures et des équipements de transport et des nouvelles technologies dans le domaine des transports
- la fourniture, par le FEI et la BEI, d’un soutien financier aux entités comptant jusqu’à 3 000 salariés, en ciblant particulièrement les PME et les petites entreprises de taille intermédiaire
- le développement et le déploiement des technologies de l’information et de la communication
- la protection de l’environnement et l’utilisation efficace des ressources
- la promotion du capital humain, de la culture et de la santé

Le choix des projets ne doit pas répondre à des quotas nationaux ou sectoriels.

Le FEIS complète mais ne remplace pas les instruments traditionnels de la politique européenne de cohésion, en particulier les fonds structurels et d'investissement européens (FEDER, FSE, FC, FEADER, FEAMP).

Comment les projets sont-ils financés ?

Le plan Juncker a prévu de mobiliser 315 milliards d'euros d'investissements entre 2015 et 2017 (il pourrait par ailleurs être prolongé au-delà).

Pour ce faire, il dispose d'une mise initiale de 21 milliards d'euros de crédits publics. Ce montant se décompose en un fonds de garantie de 16 milliards d’euros tirés du budget de l’Union européenne et d'une contribution de 5 milliards d’euros de la BEI.

D'après les projections de la Commission européenne, ces 21 milliards initiaux doivent permettre d’emprunter sur les marchés (obligations) pour atteindre 63 milliards d'euros utilisables par la BEI.

En y ajoutant diverses contributions publiques et privées, on atteindrait 315 milliards d'euros d'investissements sur 3 ans, soit 15 fois le montant initialement disponible. On parle "d'effet de levier".

Certains Etats membres dont la France (à hauteur de 8 milliards d'euros) s'étaient engagés à participer au financement de projets par le biais de leurs institutions financières publiques de développement. La Chine doit également y apporter entre 5 et 10 milliards d’euros.

Le FEIS n'est pas un organe en tant que tel, mais un programme supplémentaire de la Banque européenne d'investissement. Lorsqu'un projet est reconnu éligible au fonds, la BEI, avec d'autres bailleurs, y investit en utilisant ses instruments financiers traditionnels (prêts, garanties, contre-garanties, instruments du marché des capitaux...) et non des subventions.

Toutefois, les 21 milliards d'euros initiaux du FEIS n'ont pas pour but de financer les projets eux-mêmes, mais de rembourser en priorité les investisseurs si un projet devait être abandonné. Le FEIS est donc avant tout un fonds de garantie visant à couvrir les premières pertes de certains projets, et permet par là-même d'emprunter sur les marchés financiers par effet de levier, tout en permettant à la BEI de prendre en charge des projets plus risqués.

Sur 315 milliards d'euros, 240 milliards (3/4) seraient affectés aux investissements de long terme et 75 milliards (1/4) aux PME et ETI.

Qui peut bénéficier du FEIS ?

Tout porteur de projet, public ou privé, peut présenter ce dernier directement à la Banque européenne d’investissement.

Toutefois, afin d'épauler les porteurs de projet, le plan Juncker a mis en place deux instruments :

  • une plateforme européenne de conseil en investissement : celle-ci appuie le recensement, la préparation et le développement de projets d’investissement, et fournir un conseil technique au financement de projets dans l’Union, en particulier en matière d’ingénierie financière.
  • Un portail européen de projets d’investissement : il s'agit d'un site Internet fournissant des informations sur les projets d’investissement actuels ou potentiels dans l’Union, y compris ceux qui n'ont pas encore trouvé de financements. Cette base de données accessible au public doit permettre de faire le pont entre porteurs de projets et bailleurs de fonds.

Par ailleurs, les banques nationales de développement (BND) peuvent jouer un rôle d'intermédiaire entre les porteurs de projets et la BEI. Celles-ci détiennent une connaissance fine des stratégies nationales, des entreprises et des investisseurs locaux, et permettent de catalyser le financement de l’économie à long terme. En France, ce rôle est assuré par la Caisse des dépôts et par BPI France. La Caisse des dépôts se concentre ainsi sur les infrastructures économiques ou sociales et BPI France sur les entreprises.

Enfin, le gouvernement français a mis en place un dispositif de coordination interministérielle au sein du Commissariat général à l’investissement, qui travaille en lien étroit avec les associations de collectivités territoriales notamment. L’État, via le Commissariat général à l’investissement et ses services déconcentrés sur tout le territoire, accompagne ainsi les porteurs de projet, en les conseillant dans la préparation et la présentation de leurs dossiers.

Comment le FEIS est-il organisé ?

Le Fonds européen pour les investissements stratégiques est dirigé par l'Autrichien Wilhelm Molterer. La Bulgare Ilyana Tsanova a été nommée directeur général adjoint.

Il se compose de deux comités :

  • un comité de pilotage, qui décide de l’orientation stratégique du Fonds, y compris l’octroi de la garantie de l’Union. Il est composé de 4 membres : 3 nommés par la Commission européenne et 1 par la BEI (son vice-président français Ambroise Fayolle). Le président du comité est élu parmi eux pour un mandat de trois ans renouvelable une fois. Les membres prennent leurs décisions par consensus.
  • Un comité d'investissement, chargé d’étudier les projets potentiels du FEIS et d’approuver leur éligibilité financière. Il est composé de 9 membres : le directeur exécutif du FEIS et 8 experts indépendants, nommés par le comité de pilotage pour un mandat de trois ans renouvelable une fois, qui prennent leurs décisions à la majorité simple.

La BEI a par ailleurs recruté plus d’une centaine de responsables d’investissements pour déployer le plan Juncker.

Quels sont les projets qui ont été validés ?

Selon la BEI, près de trois quarts des financements disponibles pour le plan Juncker ont été mobilisés en juillet 2017, soit près de 270 milliards d'euros.

Les entreprises de petite dimension (PME-ETI) ont bénéficié de 29% de ces financements, suivis par les projets énergétiques et de recherche, développement et innovation (RDI), pour 22% des financements chacun. 

Les principaux pays bénéficiaires sont la Finlande, les trois pays baltes, la Bulgarie, l'Espagne et le Portugal. 

Chiffres du plan Juncker

Présentation des chiffres 2017 du plan Juncker par la Banque européenne d'investissement. Crédits : BEI (2017).

En 2015, le plan Juncker avait permis à la BEI d'approuver 42 grands projets européens, représentant un total de 25 milliards d'euros d'investissements, et 84 opérations dédiées aux PME et ETI ("fenêtre FEI"), qui représentent elles aussi un total de 25 milliards d'euros d'investissement.

Les projets approuvés en 2015 dans le cadre du plan Juncker l'ont été par le Conseil d’administration de la BEI, avant que le comité d'investissement soit opérationnel. Ils ont tous été validés par ce comité en janvier 2016.

Début 2016, la France comptait à elle seule 8 grands projets approuvés au titre du plan d'investissement (3,6 milliards d'euros attendus) :

  • 3 fonds d'infrastructures : Gingko (dépollution des friches industrielles), Capenergie 3 (efficacité énergétique et renouvelables) et TRI en Nord-Pas-de-Calais (transition énergétique et numérique)
  • 2 réseaux numériques : Alsace très haut débit et Nord-Pas-de-Calais très haut débit (couverture des zones blanches).
  • 3 projets de transition énergétique : French private housing (modernisation du bâti privé), grand contournement ouest de Strasbourg (autoroute A 355) et SaarLB (énergies renouvelables)

Par ailleurs, 9 projets français (3,2 milliards d'euros attendus) avaient été signés dans le cadre de la fenêtre FEI.

Qu'est-ce que le volet réglementaire du plan Juncker (3e pilier) ?

Le troisième volet du plan Juncker vise à créer un environnement réglementaire propice aux investissements : en levant les obstacles à l’investissement en Europe, en renforçant le marché unique pour démultiplier les effets du plan et en rendant l’Union européenne plus attractive.

La Commission européenne, qui fait de ce volet une priorité pour 2016, a évoqué trois pistes :

  • l’amélioration de la réglementation européenne et nationale, la réduction des charges administratives ou encore l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique. Dans le cadre du semestre européen, les recommandations annuelles de la Commission européenne tenteront de mieux cibler les barrières nationales à l'investissement.
  • de nouvelles sources de financement à long terme, notamment via l'union des marchés de capitaux ;
  • la suppression des obstacles à l’investissement dans le marché unique (Union de l’énergie, marché unique numérique...)

Et après 2020 ?

Le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a proposé à la rentrée 2016 dans son discours sur l'Etat de l'Union, de doubler la durée du plan. La Commission prévoit également d'accroître le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) de 21 milliards à 33,5 milliards d'euros. Cela permettrait, en utilisant le même multiplicateur, de mobiliser 500 milliards d'investissements.

Les fonds seraient d'autant plus concentrés sur les investissements durables afin de contribuer à atteindre les objectifs de l'Accord de Paris. Par exemple, 40% des projets sélectionnés dans le cadre de la fenêtre Innovation et infrastructures devront être liés aux problématiques du climat et des énergies renouvelables. L'objectif est également d'améliorer la couverture géographique du plan et notamment dans les régions les moins développés.

Le prolongement du plan doit encore être approuvé par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne.