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Qu'est-ce que le pacte budgétaire européen ?

Question-Réponse 09.04.2020

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) vise à contraindre les Etats membres de l'UE, et prioritairement ceux de la zone euro, à financer leurs dépenses par leurs recettes et donc à limiter le recours à l'emprunt. Plus communément appelé "pacte budgétaire" européen, il est signé le 2 mars 2012 par 25 Etats membres de l'UE et entre en vigueur le 1er janvier 2013.

Commission européenne

Bâtiment de la Commission européenne à Bruxelles - Crédits : Flickr Amio Cajander CC BY-SA 2.0

Pourquoi un traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance ?

Face à la crise de 2008, les Etats n'ont pas réussi à respecter les règles strictes fixées par le pacte de stabilité et de croissance adopté en 1997 en vue de la création de l'euro, le 1er janvier 1999. Les pays se sont ainsi livrés à des excès d'endettement et de déficit préjudiciables à l'ensemble de la zone euro et ont dépassé la limite des 3% de déficit autorisé, pendant plusieurs années. En 2011, le pacte de stabilité et de croissance a été renforcé par le "six-pack", mais cet arsenal législatif s'est avéré insuffisant. La France a par exemple accusé un déficit supérieur à 3% sans discontinuer de 2007 à 2017.

Déficit : qu'est-ce que la règle européenne des 3% ?

Le "six-pack", renforcé par le "two-pack" (nouvelles mesures prises en 2013), a pour but d'inciter les Etats membres à appliquer le pacte budgétaire. Pour ce faire, il met en place de nouvelles sanctions. Par exemple, tout État dont la dette publique dépasse 60 % de son PIB  sera soumis à la procédure de déficit excessif, si l’écart entre son niveau de dette et le seuil de 60 % n’est pas réduit de 1/20 chaque année (en moyenne sur trois ans). Les pays sous procédure de déficit excessif sont passibles d'une amende.

Dans le but de faire respecter une discipline collective budgétaire indispensable au bon fonctionnement de l'Union, 25 pays s'accordent et signent le TSCG en mars 2012 (tous les membres de l'Union européenne sauf le Royaume-Uni, qui a depuis quitté l'UE le 31 janvier 2020; la République Tchèque et la Croatie, intégrée à l'UE en 2013).

Ce nouveau traité, qui entre en vigueur le 1er janvier 2013, prévoit des règles communes de gouvernance économique et budgétaire. L'article 1er du traité plante ainsi le décor du pacte budgétaire européen. "Son objectif [est] de renforcer le pilier économique de l'Union économique et monétaire […], la coordination de leurs politiques économiques et la gouvernance de la zone euro".

Exigé par l'Allemagne en échange de sa solidarité financière avec ses partenaires de la zone euro, le pacte budgétaire européen introduit une "règle d'or" (article 3 du traité) qui engage les Etats signataires à avoir des comptes publics "en équilibre ou en excédent" sur l'ensemble d'un cycle économique.

Le TSCG prévoit également une coordination et une convergence des politiques économiques : les Etats concernés sont tenus de communiquer leurs plans nationaux d'émissions de dette publique et de s'assurer que les grandes réformes économiques qu'ils envisagent d'entreprendre soient débattues au préalable et, au besoin, coordonnées.

Quelle est la différence entre le "six-pack" et le TSCG ?

La principale nouveauté du traité par rapport au "six-pack" est qu'il introduit une règle d'or qui prévoit d'obliger les Etats à se doter de dispositions contraignantes destinées à respecter leurs obligations résultant du pacte de stabilité en ce qui concerne la convergence vers leur objectif de solde structurel à moyen terme.

Qu'est-ce que la règle d'or ?

Par le biais de la règle d'or budgétaire (article 3 du traité), les pays s'engagent plus précisément à avoir des budgets en équilibre ou en excédent. Elle prévoit ainsi que le déficit structurel ne devra pas dépasser 0,5% du PIB pour les pays dont la dette publique excède 60% du PIB. Si la dette publique d'un État est inférieure à 60% du PIB, l'autorisation de déficit structurel est doublée, à 1%.

Par "déficit structurel", le traité entend "solde budgétaire corrigé des variations de la conjoncture". Il ne comprend donc pas les dépenses inhabituelles : ce que Pierre Moscovici, alors ministre français de l'Economie et des Finances, a pu qualifier d'"effets momentanément déformants des aléas de la conjoncture", soit des "trous d'air" dans la croissance.

De cette manière, si le déficit de la France fut de 3% du PIB en 2019, son déficit structurel n'a été que de 2,7%. Contrairement au traité de Maastricht, le TSCG prévoit donc que les Etats doivent s'engager à financer sainement leurs dépenses courantes, mais qu'ils gardent la possibilité de soutenir leurs économies par un déficit exceptionnel. Par ce biais, le TCSG ambitionne d'offrir une analyse plus fine de la santé budgétaire des Etats.

Pour les Etats faisant l'objet d'une procédure en déficit excessif, le traité prévoit que "l’exigence relative au critère de la dette est considérée comme remplie si l’État membre concerné réalise des progrès suffisants vers la conformité, tels qu’évalués dans l’avis formulé par le Conseil sur son programme de stabilité ou de convergence." 

Le texte du traité va-t-il être intégré dans chaque constitution nationale ?

La règle d'or doit être inscrite "de préférence" dans la constitution de chaque pays signataire, sans caractère obligatoire. Elle doit prendre effet dans le droit national au plus tard un an après l'entrée en vigueur du traité. A défaut, un texte de loi peut suffire si sa valeur juridique garantit qu'il ne sera pas remis perpétuellement en cause. L'Allemagne a dû accepter cette concession, car de nombreux pays refusaient de modifier leur constitution.

Le 11 octobre 2012, la France a adopté, à une large majorité, le projet de loi autorisant la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire.

Quel est le rôle de la Cour de justice de l'Union européenne ?

La transposition de la règle d'équilibre budgétaire peut être vérifiée par la Cour de justice de l'Union européenne. L'arrêt de la Cour sera contraignant et pourra être suivi de sanctions financières si l'Etat membre concerné ne s'y conforme pas. Les Etats signataire du TSCG dont la monnaie est l'euro s'engagent à adopter les décisions du Conseil dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs à moins qu'une majorité qualifiée ne s'y oppose.

Quelles sont les sanctions en cas de non-respect du traité ?

Des sanctions s'appliquent envers les pays qui ne respecteront pas le traité. La Cour de justice européenne peut infliger une amende allant jusqu'à 0,1% du PIB en cas de non-transposition du texte dans le droit national.

En cas de déficit budgétaire trop important, le Conseil européen peut infliger une sanction financière allant de 0,2 à 0,5% du PIB. Mais avant cette étape, la Commission européenne doit adresser des avertissements aux pays en question.

Le traité prévoit que chaque Etat membre dispose d'une institution indépendante chargée de surveiller la stricte application des règles budgétaires et mette en place un "mécanisme de correction" en cas de non-respect de celles-ci. En France par exemple, le Haut Conseil des finances publiques a pour mission d'observer les évolutions budgétaires.

Existe-t-il des clauses dérogatoires dans le pacte ?

Le pacte comprend une "clause de circonstance exceptionnelle" et une "clause de crise générale". La première, déjà utilisée après le tremblement de terre en Italie en 2009 et les attentats terroristes en Belgique en 2016, a été de nouveau activée après la propagation du coronavirus sur l'ensemble du territoire européen en 2020. Elle autorise des dépenses exceptionnelles dues à un événement indépendant de la volonté des Etats et ayant un impact grave sur leurs économies. Dans cette configuration, ces dépenses ne sont pas prises en compte dans le calcul du déficit structurel. La clause de crise générale n'a encore jamais été activée.