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Qu'est-ce que la majorité qualifiée ?

Question-Réponse 05.02.2019 Justine Daniel

Tout au long du processus législatif européen, les États membres ont un rôle déterminant. Ils interviennent en particulier au sein du Conseil de l'UE, où les ministres, réunis dans leurs domaines de compétence respectifs, expriment leur position en votant régulièrement à la majorité qualifiée. A quoi sert ce système ? Quand est-il utilisé ? Comment se calcule cette majorité ?

Réunion du Conseil des ministres de l'environnement à Bruxelles - Crédits : European Union

Réunion du Conseil des ministres de l'environnement à Bruxelles - Crédits : European Union

Quand la majorité qualifiée est-elle utilisée ?

La majorité qualifiée est l'un des modes de vote utilisé au sein de Conseil de l'UE. Les ministres des gouvernements des États membres qui composent les dix formations du Conseil ("Agriculture et pêche", "Compétitivité", "Emploi, politique sociale, santé et consommateurs", etc.) se réunissent plusieurs fois par an pour voter les propositions législatives qui les concernent.

Qu'est-ce que le Conseil des ministres de l'Union européenne ?

Cette institution européenne représente les États membres et exerce, sur un pied d'égalité avec le Parlement européen - qui représente les intérêts des citoyens - la fonction législative de l'Union européenne. Il est composé des ministres des États membres, qui se réunissent plusieurs fois par an dans leurs domaines respectifs afin de modifier, d'adopter ou de rejeter une proposition de législation de la Commission. Le Conseil de l'UE ne doit pas être confondu avec le Conseil européen.

Lire aussi : Le Conseil de l'Union européenne
Lire aussi : Conseil européen, Conseil de l'UE, Conseil de l'Europe : comment les distinguer ?

La majorité qualifiée est utilisée lorsque le Conseil prend des décisions dans le cadre de la procédure législative ordinaire (ex "codécision").

C'est le mode de vote le plus courant au sein du Conseil, devant l'unanimité et la majorité simple. Environ 80% des actes législatifs de l'UE sont ainsi adoptés au Conseil à l'issue d'un vote à la majorité qualifiée dans le cadre de cette procédure.

Qu'est-ce que la procédure législative ordinaire ?

La procédure législative ordinaire s'applique désormais à la prise de décision sur presque toutes les politiques européennes.

Pour résumer, elle se déroule de la façon suivante : dans un premier temps, la Commission européenne présente une proposition législative. Celle-ci est examinée en première lecture par le Parlement, qui transmet sa version (potentiellement amendée) au Conseil. Ce dernier l'adopte à son tour ou, en cas de refus, retourne sa propre position au Parlement pour une deuxième lecture. Si cette position n'est pas partagée par les députés européens, ceux-ci adoptent une nouvelle version du texte, que le Conseil réexamine.

En cas de désaccord persistant, une discussion s'engage entre les trois institutions (Commission comprise) jusqu'à aboutir à un compromis qui doit être validé par les deux co-législateurs (Parlement et Conseil). A défaut, la proposition est rejetée.

Lire aussi : Le processus de décision de l'Union européenne (infographie)

En quoi consiste ce système de vote ?

Lorsque le Conseil se prononce sur une proposition de la Commission dans le cadre de la procédure législative ordinaire, la majorité qualifiée est atteinte lorsque deux conditions sont remplies, explique le site du Conseil (article 238 TFUE et 16 TUE) :

  • Au moins 55% des États membres expriment un vote favorable. Cela correspond pour l'instant à 16 États sur 28 ; et 14 sur 27 si le Royaume-Uni quitte effectivement l'UE.
  • Les États membres qui soutiennent la proposition représentent au moins 65% de la population de l'UE.

Dans ce système de vote à la majorité qualifiée, chaque Etat membre dispose d'une seule voix. L'abstention n'équivaut pas à une absence de participation au vote mais compte pour un vote négatif.

Ce système de vote est aussi appelé "double majorité", dans la mesure où elle est supposée assurer la représentation des États membres et des citoyens. Ces modalités ont été introduites par le traité de Lisbonne (2007), et sont entrées en vigueur le 1er novembre 2014. Cependant, ces nouvelles règles n'ont été systématiquement appliquées qu'à partir du 31 mars 2017. Durant cette période de transition, un État membre pouvait demander d'appliquer les anciennes règles.

Pour exprimer leur désaccord, les États membres doivent composer une "minorité de blocage", qui correspond logiquement à un nombre d'États membres représentant au moins 35 % de la population. Mais pour éviter d'offrir un quasi-pouvoir de veto aux plus gros pays de l'UE (la France et l'Allemagne représentent à elles seules près de 30 % de la population de l'UE), cette minorité de blocage doit être composée d'au moins quatre États membres. Cela oblige l'Allemagne et la France à mettre au moins deux autres pays de leur côté si elles veulent bloquer l'adoption d'une législation.

Le traité de Lisbonne

C'était comment, avant ?

Jusqu'au 31 mars 2017, les conditions étaient donc différentes. Une certaine majorité qualifiée était déjà requise au sein du Conseil de l'UE, mais chaque État membre disposait d'un certain nombre de voix selon la taille de sa population. Or, au fur et à mesure des élargissements, ce système inquiétait certains pays qui craignaient de se voir mettre en minorité par leurs futurs partenaires.

Chaque nouvelle adhésion faisait donc l'objet d'âpres négociations pour redéfinir la majorité qualifiée en fonction des craintes et des désirs de chacun (par exemple, pour limiter l'action des entrants, on rehaussait les seuils nécessaires pour constituer une minorité de blocage).

La pondération des voix au Conseil reflétait alors, plus que la population des Etats membres, leur capacité à exercer leur influence au sein de l'UE.

Jusqu'en 1973 (adhésion du Royaume-Uni, de l'Irlande et du Danemark) par exemple, les voix étaient réparties de la façon suivante : la France, l'Allemagne et l'Italie disposaient de 4 voix, la Belgique et les Pays-Bas, de 2 voix, et le Luxembourg d'une seule voix. Soit 17 voix au total, la majorité qualifiée ayant été fixée à 12 voix.

Dans quels domaines le Conseil a-t-il recours à la majorité qualifiée ?

Initialement, toutes les décisions étaient prises à l'unanimité au sein du Conseil des ministres de la Communauté économique européenne (CEE), créé en 1957 par le traité de Rome.

Par la suite, chaque nouveau traité a institué la majorité qualifiée dans un nombre croissant de domaines. Soit parce que les compétences de l'UE sont élargies, soit parce que le recours à l'unanimité est finalement jugé trop contraignant par les chefs d'État et de gouvernement dans les domaines d'action existants.

Aujourd'hui, le Conseil a recours à la majorité qualifiée pour la plus large partie de ses décisions, et seuls certains domaines sensibles - qui ne sont donc pas discutés dans le cadre de la procédure législative ordinaire - requièrent l'unanimité des États membres. Il s'agit pour l'essentiel des questions d'élargissement, de citoyenneté, du budget pluriannuel européen, de la justice et des affaires intérieures, et des politiques fiscale, sociale, étrangère et de défense commune.

Comment a-t-on basculé de l'unanimité totale à la majorité qualifiée ?

Cet élargissement du recours à la majorité qualifiée n'a rien eu d'une évidence. Il a traduit, au fil du temps, l'accentuation de la supranationalité européenne. Et renforcé la possibilité, pour un État membre, d'être mis en minorité.

La question de l'évolution du recours à la majorité qualifiée a ainsi fait l'objet d'une première crise politique dite "de la chaise vide" en 1965, provoquée par la France alors présidée par le général de Gaulle.

En 1964, profitant du renouvellement du financement de la politique agricole commune (PAC) pour la période 1965-1970, le président de la Commission Walter Hallstein, fédéraliste convaincu, propose une réforme pour élargir les pouvoirs des institutions européennes. Dans le même temps, le traité de Rome (1957) prévoit qu'au 1er janvier 1966 le recours à la majorité qualifiée soit appliqué à un certain nombre de domaines. Cet ensemble de circonstances déplaît au général de Gaulle, qui s'oppose à une Europe politique et fédéraliste au profit d'une construction intergouvernementale.

Le 30 juin 1965, lorsque le Conseil se réunit pour étudier le financement de la PAC, la France provoque donc l'échec des négociations. Le lendemain, son représentant permanent à Bruxelles est rappelé à Paris et la France annonce son refus de continuer à siéger au Conseil, paralysant ainsi le fonctionnement des institutions. En janvier 1966 à Luxembourg, les chefs d'État et de gouvernement parviennent à un "compromis" sur le recours à la majorité qualifiée, afin que la France reprenne sa place.

Ce "compromis de Luxembourg" prévoit que "dans le cas de décisions susceptibles d'être prises à la majorité sur proposition de la Commission, [et lorsque] des intérêts très importants d'un ou de plusieurs pays sont en jeu, les membres du Conseil s'efforcent d'arriver à des solutions qui puissent être adoptées par tous dans le respect de leurs intérêts mutuels".

En clair : "c'est un consensus entre les États qui empêche l'adoption de la majorité qualifiée. Celle-ci a en fait été remplacée par ce compromis", explique Fabienne Péraldi-Leneuf, professeure à l'École de droit de la Sorbonne. Dès qu'un État évoque le compromis, le Conseil doit ainsi accepter de discuter jusqu'à ce qu'un consensus émerge sur l'acte législatif en cours de discussion.

Et de fait, le recours à l'unanimité a été quasi-systématique jusque dans les années 80, ce qui a eu pour effet de ralentir le processus d'intégration européen : "si l'arrangement de Luxembourg permet aux Six de sortir de l'impasse, il crée une situation qui engendre parfois un certain immobilisme. La peur de voir bloquée une négociation limite de facto le droit d'initiative de la Commission européenne", explique le site du Centre virtuel d'information sur l'Europe.

Comment la majorité qualifiée s'est-elle finalement imposée ?

"Dès que de Gaulle est parti, le compromis de Luxembourg est un peu tombé en désuétude", poursuit Fabienne Péraldi-Leneuf. Mais finalement, "l'introduction de la majorité qualifiée est intervenue assez tardivement, avec l'introduction de l'Acte unique", indique la professeure de droit.

Adopté en 1986 et entré en vigueur l'année suivante, ce dernier prévoit que la majorité qualifiée remplace l'unanimité dans quatre compétences de l'UE déjà existantes, mais stratégiques pour l'achèvement du marché intérieur : la modification du tarif douanier commun (TDC), la libre prestation des services, la libre circulation des capitaux et la politique commune des transports maritimes et aériens. De nouveaux domaines d'action sont également créés et soumis à la majorité qualifiée : cohésion économique et sociale, recherche et développement technologique ou encore environnement.

L'Acte unique européen (1986)

Le traité d'Amsterdam, adopté en 1997, étend ensuite la procédure de codécision à 15 domaines existants - l'interdiction des discriminations, la libre circulations des citoyens et des travailleurs, les mesures liées à la formation professionnelle, la protection des consommateurs, etc. - et 8 nouveaux domaines - soutien à l'emploi (à l'exclusion des mesures d'harmonisation), coopération douanière, lutte contre la fraude, etc.

Le traité d'Amsterdam (1997)

Suite au traité de Nice (2001), le Conseil statue également à la majorité qualifiée dans le cadre des procédures de nomination, par exemple. Il nomme ainsi le président et les autres membres du collège de la Commission européenne (les commissaires), moyennant l'approbation du Parlement européen. Et également les membres de la Cour des comptes, les membres du Comité des régions et ceux du Comité économique et social.

C'est enfin le traité de Lisbonne, régissant depuis 2009 le fonctionnement actuel de l'Union européenne, qui étend le recours à la majorité qualifiée à 44 nouveaux domaines : le contrôle des frontières, la politique commune de l'immigration, la coopération administrative...

Du traité de Rome au traité de Lisbonne, les évolutions du système institutionnel européen

"Le système de vote à la majorité qualifiée change la logique des acteurs par rapport à un système où l'unanimité est requise", souligne Thomas Pellerin-Carlin, chercheur à l'institut Jacques Delors. "Il incite néanmoins les gouvernements nationaux à négocier pour obtenir des compromis acceptables pour tous". "Dans la pratique, on essaye de chercher un consensus", ajoute Fabienne Péraldi-Leneuf, "mais à défaut c'est la majorité qualifiée qui s'applique".

Le Conseil a-t-il recours à la majorité qualifiée dans d'autres circonstances ?

"Beaucoup d'autres décisions qui ne relèvent pas de la procédure ordinaire sont susceptibles d'être votées à la majorité qualifiée", souligne Fabienne Péraldi-Leneuf. Il existe d'ailleurs plusieurs types de majorités qualifiées selon les cas. Voici quelques exemples.

Lorsque le Conseil statue dans le cadre de procédures législatives spéciales (sans proposition de la Commission), le vote favorable d'au moins deux tiers des États membres (72%) représentant 65 % de la population de l’Union est parfois requis, ce qu'on appelle la majorité qualifiée renforcée. C'est par exemple le cas dans le domaine de la coopération policière et judiciaire.

"La Commission est garante de l'intérêt général", explique le portail du droit de l'UE, donc "lorsque le Conseil prend une décision sans proposition de sa part, l’intérêt général est moins bien assuré. Il est donc nécessaire de rassembler une majorité plus large qu’à l’ordinaire en faveur de cette proposition".

"Dans le cadre de l'Union économique et monétaire, les majorités qualifiées sont également différentes", précise Fabienne Péraldi-Leneuf.

Par ailleurs, l'article 48 du TUE permet au Conseil européen d’adopter (à l'unanimité, après consultation du Parlement et de la Commission) une décision autorisant le Conseil de l'UE à statuer à la majorité qualifiée dans un ou plusieurs domaines pour lesquels l'unanimité est habituellement requise (politique fiscale, sociale, politique étrangère, défense commune…). De fait, une telle option n'a jamais été utilisée...