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Qu'est-ce que l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) ?

Question-Réponse 06.02.2019

L'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) est basée à Varsovie, en Pologne. Elle a pour rôle principal d'aider les Etats membres de l'Union européenne et de l'espace Schengen à sécuriser leurs frontières extérieures et plus particulièrement à contrôler l'immigration illégale. Elle collecte également des données sur les activités criminelles transfrontalières et dispose d'une réserve de réaction rapide de 1500 agents.

Ces agents italien et portugais participent à l'opération Themis, lancée par Frontex en février 2018 - Crédits : DR / Frontex

Ces agents italien et portugais participent à l'opération Themis, lancée par Frontex en février 2018 - Crédits : DR / Frontex

Rôle et missions

Les Etats membres de l'Union européenne et de l'espace Schengen qui ont des frontières extérieures avec des pays tiers sont responsables du contrôle de ces frontières. L'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) a pour mission de les assister.

Elle aide notamment les Etats membres confrontés à une forte pression migratoire, par exemple en participant à l'enregistrement et à l'identification des migrants à leur arrivée (aux frontières extérieures mais aussi dans les ports et les aéroports). Elle coordonne si nécessaire le déploiement de moyens techniques et humains supplémentaires.

Ces opérations maritimes, aériennes et terrestres (en Méditerranée et dans les pays de l'Est notamment) sont menées par des garde-frontières mis à la disposition de Frontex par les Etats membres. Reconnaissables à leur brassard ou leur dossard bleu clair, ils sont toujours accompagnés par des agents de l'Etat membre dans lequel a lieu l'opération.

A l'été 2018 par exemple, dans le cadre de l'opération Minerva, Frontex a aidé les autorités espagnoles à contrôler les passagers arrivant du Maroc par ferry (photo ci-contre). L'agence avait également déployé des experts en documents contrefaits et des agents formés pour repérer les véhicules volés.

Triton, Themis... surveillance et sauvetage en Méditerranée

Après l'opération Triton lancée en 2014, qui avait permis à l'Union européenne de prendre part au sauvetage de 38 000 personnes en Méditerranée, Frontex a lancé en février 2018 l'opération Themis. Celle-ci vise à mieux surveiller l'activité des passeurs, soulager l'Italie ou l'Espagne parfois démunies face aux arrivées et aux drames et porter secours aux migrants en mer.

Le droit international oblige tous les navires à fournir une assistance aux personnes en détresse en mer. Selon son règlement, Frontex est donc tenue, au cours de ses opérations de surveillance des frontières, de fournir une assistance technique et opérationnelle aux États membres et aux pays non membres de l'UE qui seraient appelés sur des opérations de sauvetage. Ces opérations sont néanmoins coordonnées par les centres nationaux de coordination des secours en mer (MRCC), qui font appel aux navires les plus proches.

Frontex coordonne aussi des opérations de renvoi de migrants irréguliers vers leurs pays d'origine (chaque Etat membre restant libre de déterminer quelle personne doit être renvoyée). Elle peut aider les États membres à financer les opérations de retour et à coopérer avec les pays tiers chargés des procédures de réadmission.

L'Agence européenne assure par ailleurs une veille permanente de la situation aux frontières extérieures de l'UE et de l'espace Schengen : elle analyse les tendances et collecte des données sur les personnes liées aux filières d’immigration clandestine ou aux activités criminelles transfrontalières (trafics, terrorisme, pêches illégales...). Elle transmet ces informations aux Etats membres et à l'office européen de police Europol.

Historique

Inaugurée officiellement le 6 octobre 2016, l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes remplace l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne, créée en 2004. Elle garde toutefois le surnom et la personnalité juridique de cette dernière, Frontex, tout en complétant ses missions et ses moyens.

Le projet d'une telle agence n'était pas nouveau. Il n'a toutefois vu le jour qu'après l'arrivée de 850 000 migrants en Grèce en 2015, que Frontex a été incapable de gérer. Plusieurs pays dont l’Allemagne, l’Autriche, la Suède et des Etats d'Europe de l'Est avaient alors rétabli provisoirement des contrôles à leurs frontières intérieures pour faire face aux franchissements illégaux, suspendant la libre-circulation au sein de l'espace Schengen.

Schengen : la carte des contrôles aux frontières nationales

Le 9 septembre 2015, le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker avait donc proposé la création d'un corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Un an après, le 6 octobre 2016 (une durée particulièrement courte pour le processus législatif européen), la nouvelle Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes a été inaugurée de façon symbolique à l'occasion de l'envoi de renforts de Frontex en Bulgarie.

Outre l'assistance aux pays qui la réclament, le Conseil de l'UE peut décider, à la majorité qualifiée, d'une intervention de Frontex dans un pays de l'UE ne demandant pas d'aide s'il se retrouve débordé. Si le pays visé refuse, les autres pays, notamment ses voisins, peuvent être autorisés à réintroduire des contrôles aux frontières intérieures de l'espace Schengen.

L'Agence a par ailleurs la possibilité d'intervenir sur le sol de pays extérieurs à l’Union européenne à leur demande. Son mandat lui permet d'y envoyer des officiers de liaison et de lancer des opérations conjointes avec ces pays.

Moyens

Le siège de Frontex est installé à Varsovie, en Pologne, où travaillent environ 650 personnes actuellement, originaires de 29 pays. La plupart sont employées par l'Agence elle-même, mais un quart "volant" correspond à des experts nationaux détachés par les Etats membres pour quelques années. Ces agents du siège sont chargés entre autres de l'analyse des risques, de l'élaboration de standards communs d'entraînement, de la coopération internationale ou encore des affaires juridiques et des droits fondamentaux. Les effectifs devraient passer à 1 250 personnes d'ici à 2021. 

Dotée d'un budget de 320 millions d'euros en 2018, Frontex peut désormais acquérir son propre matériel. Dans les faits, ce sont toujours les Etats membres qui mettent à sa disposition des navires, des hélicoptères et des avions patrouilleurs, moyennant le remboursement des coûts de déploiement (Frontex ne dispose à l'heure actuelle que de petits équipements comme des détecteurs de CO2 ou des lunettes à vision nocturne).

Ce sont également les Etats membres qui lui fournissent les moyens humains à déployer sur le terrain, Frontex ne disposant pas encore de ses propres garde-côtes. En moyenne, pour l'ensemble de ses missions, l'Agence déploie ainsi en continu entre 1200 et 1500 agents en Europe, détachés de leur pays pour quelques semaines ou quelques mois.

Deux fois par an, des représentants des Etats membres se réunissent à Varsovie pour établir une liste des moyens humains et matériels qu'ils peuvent mettre à la disposition de Frontex. En février 2019, 976 agents, 17 bateaux, 4 avions, 2 hélicoptères et 59 voitures de patrouille étaient ainsi engagés sur le terrain. Un chiffre qui croît largement en été, où les besoins sont plus nombreux.

Depuis décembre 2016, l'Agence dispose par ailleurs d'une "réserve de réaction rapide", constituée de 1 500 agents que les États européens sont tenus de placer en réserve en permanence, selon une répartition pré-établie (225 Allemands, 170 Français,  100 Polonais, 75 Roumains, 35 Slovaques, 16 Suisses, etc.). En situation de crise ou d'urgence aux frontières extérieures, l'Agence peut ainsi déployer (en plus des agents régulièrement déployés dans ses opérations) ces garde-frontières, douaniers et experts en quelques jours. Mais pour l'heure, cette réserve n'a jamais été sollicitée.

Vers un renforcement de Frontex ?

En septembre 2018, la Commission européenne a proposé de doter Frontex de ses propres navires, avions et véhicules, et d'un corps permanent de 10 000 agents opérationnels d'ici à 2020 (en plus de la réserve de réaction rapide).

Ce corps serait composé de 3000 employés permanents de Frontex déployés sur le terrain, 3000 agents détachés par les Etats membres sur le long terme et 4000 agents détachés par les Etats membres pour une période plus courte (par exemple une année), selon le service de presse de l'Agence.

Le coût de ce renforcement est estimé à 1,3 milliard d'euros pour la période 2019-2020, et 11,3 milliards d'euros pour la prochaine période budgétaire de l'UE, de 2021 à 2027.

Surtout, la Commission propose de renforcer largement la capacité opérationnelle de Frontex. A l'heure actuelle, pour procéder à une arrestation lors d'un contrôle par exemple, les agents portant le brassard Frontex doivent s'en remettre à leurs collègues du pays où a lieu l'opération pour dresser le mandat. A l'avenir, ils pourraient être habilités "à effectuer, sous l'autorité et le contrôle de l'État membre dans lequel ils sont déployés, des tâches nécessitant des pouvoirs d'exécution", précise la Commission européenne.

Mais lors d'un sommet européen organisé à Salzbourg juste après cette proposition, les pays du groupe de Višegrad (Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovaquie), de même que l'Italie et l'Espagne, en première ligne des arrivées, se sont opposées à l'idée de voir des agents dotés de pouvoirs "européens" se déployer sur leur territoire. 

Réforme de la politique migratoire européenne : où en est-on ?

Les négociations ont a nouveau achoppé lors du Conseil européen des 13 et 14 décembre. "Ces gardes-côtes seraient dotés de compétences 'badgées européennes' en matière de contrôles et d'instruction des retours. C'est là que ça coince", soufflait alors une source européenne.

Une chute de l'immigration serait coûteuse pour l'Europe

Frontex