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Politique industrielle : que fait l'Union européenne ?

Synthèse 11.03.2020 Vincent Lequeux / Barthélémy Gaillard

Le secteur industriel, qui représente aujourd'hui un quart du PIB européen, fait face à une concurrence mondiale de plus en plus importante. L'Union européenne cherche à favoriser son développement en finançant des projets et en édictant un certain nombre de règles.

En valeur, l'industrie européenne ne cesse de croître, faiblement mais régulièrement. L'Union européenne est ainsi aujourd'hui la deuxième puissance industrielle du monde.

Le continent peut s'appuyer sur de nombreuses entreprises d'envergure, notamment dans les secteurs de la chimie/pharmacie et de l'agroalimentaire en France ou de l'automobile, de la chimie et de la construction mécanique en Allemagne. Volkswagen, Daimler, Siemens, Bayer ou encore ThyssenKrupp sont des références mondiales. L'Italie est quant à elle marquée par une prédominance du textile, de l'agroalimentaire et de l'automobile, tandis qu'en Pologne, l'extraction minière, la sidérurgie et la chimie font partie des branches les plus importantes.

En comparaison du secteur des services toutefois, le poids de l'industrie se réduit peu à peu. C'est le cas depuis plusieurs décennies, en Europe comme dans la plupart des pays occidentaux à l'exception notable de l'Allemagne. Dans l'Union européenne, il est passé de 27,8 % à 24,8 % du PIB européen entre 2000 et 2019 (secteur de la construction inclus). Une tendance comparable est observée aux Etats-Unis, où cette part s'est réduite de 23 à 18 % entre 1997 et 2017. La Chine et la Russie n'y échappent pas, même si l'industrie y représente encore respectivement 41 et 32 % du PIB en 2018.

D'un Etat membre à l'autre de l'UE, l'importance du secteur industriel varie également. Dans trois pays - l'Irlande, la République tchèque et la Slovaquie – il représente plus de 30 % du PIB. Sa part est en revanche inférieure à 20 % du PIB dans neuf autres Etats membres, dont la Belgique, le Portugal, les Pays-Bas et la France. L'industrie est par ailleurs le premier employeur dans plusieurs pays de l'Est. Même si à l'échelle européenne, elle génère moins de 22 % des emplois aujourd'hui contre plus de 27 % vingt ans plus tôt.

Le rôle de l'Union européenne

La politique industrielle relève essentiellement de la compétence des Etats membres. La Communauté européenne a toutefois dès les années 1950 limité les pratiques d'intervention publique (aides d'Etat) au sein du marché unique, de manière à favoriser la concurrence entre Etats. Avec le renforcement de la compétition mondiale dans les années 1980, la politique industrielle est devenue un enjeu européen croissant.

Le traité de Maastricht de 1992 en a fait une compétence d'appui de l'Union européenne. Celle-ci peut ainsi intervenir "pour soutenir, coordonner ou compléter les actions des pays" en la matière, à condition que ses actes juridiques ne nécessitent pas d'harmonisation de la législation des Etats.

Depuis, la politique industrielle européenne s'est axée sur la création de conditions favorables à la compétitivité des entreprises du secteur. Ses objectifs, définis dans l'article 173 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, sont ainsi : 

  • d'accélérer l'adaptation de l'industrie aux changements structurels 
  • d'encourager un environnement favorable à l'initiative et au développement des entreprises de l'ensemble de l'Union, et notamment des petites et moyennes entreprises 
  • d'encourager un environnement favorable à la coopération entre entreprises 
  • de favoriser une meilleure exploitation du potentiel industriel des politiques d'innovation, de recherche et de développement technologique.

Une politique horizontale 

Les compétences de l'Union en la matière étant limitées, sa politique industrielle est essentiellement horizontale : elle vise à favoriser l’environnement économique global du secteur. La prise en compte de l'industrie est ainsi "https://www.europarl.europa.eu/factsheets/fr/sheet/61/les-principes-generaux-de-la-politique-industrielle-de-l-union-europeenneprofondément intégrée dans d’autres politiques de l’Union telles que celles liées au commerce, au marché intérieur, à la recherche et à l’innovation, à l’emploi, à la protection de l’environnement et à la santé publique", explique le site du Parlement européen. Ces dix dernières années, la politique industrielle européenne s'est déclinée à travers plusieurs orientations et plans transversaux.

Parmi les objectifs globaux définis en 2010 (stratégie Europe 2020), l'Union européenne s'est notamment donné pour but de "collaborer étroitement avec les protagonistes des différents secteurs" et "créer un cadre propice à l'émergence d'une politique industrielle moderne", afin de "soutenir la compétitivité", d'"encourager l’esprit d’entreprise", ou encore d'"aider les entreprises à se préparer" et à "tirer profit" des défis de la mondialisation et du changement climatique.

Parmi les nombreuses mesures prises depuis dix ans figurent, pêle-mêle, la simplification des formalités administratives et de la bureaucratie pour les petites et moyennes entreprises (Small Business Act), la définition de règles communes sur les exportations issues de l'industrie de la défense, plusieurs plans visant à accroître l’efficacité énergétique des bâtiments ou encore un programme d'économie circulaire destiné à favoriser le recyclage et à allonger le cycle de vie des produits.

Pour mieux protéger son industrie et faire face aux pratiques de concurrence déloyale des pays tiers comme la Chine, l'Union européenne agit notamment en matière commerciale. Elle a ainsi mis en place des instruments de défense commerciale et opéré, en 2017-2018, la "première grande révision de la législation anti-dumping et anti-subventions de l'Union depuis 1995", selon la Commission.

Concurrence déloyale : comment l'Union européenne se défend-elle face aux pays tiers ?

Un mécanisme européen pour surveiller les investissements directs (IDE) en provenance des pays tiers est également entré en vigueur en avril 2019. Basé sur l'échange d'informations entre les Etats membres, il doit permettre, à l'automne 2020 au plus tard, de mieux protéger les intérêts stratégiques de l'Union en évitant, notamment, le rachat de fleurons européens par des entreprises publiques étrangères.

Au Conseil européen de mars 2019, les travaux ont également été "relancés" sur l'instauration d'un instrument de réciprocité en matière d'ouverture des marchés publics. Dès 2012, la Commission européenne avait proposé un tel outil permettant de restreindre l'accès des entreprises étrangères aux marchés publics européens s'il n'y avait pas de réciprocité. Mais l'Allemagne et des Etats membres parmi les plus libéraux, craignant un glissement protectionniste, s'y étaient opposés.

La Commission a annoncé qu'elle adopterait d'ici à la "mi-2020 un livre blanc qui se penchera sur les effets de distorsion causés par les subventions étrangères au sein du marché unique et abordera la question de l'accès aux entreprises étrangères aux marchés publics de l'UE." Dans le même esprit, elle doit dévoiler un "plan d'action en matière de propriété intellectuelle" pour "préserver la souveraineté technologique européenne".

Aux élections européennes de mai 2019, certaines forces politiques, notamment le centre-gauche européen et les partis écologistes, ont aussi plaidé pour l'instauration d'une taxe carbone aux frontières, visant à renchérir les produits en provenance de pays qui ne respectent pas les mêmes règles environnementales que les Européens. Dès sa prise de fonction à la présidence de la Commission en décembre 2019, Ursula von der Leyen a affiché son soutien à cette mesure, défendue de longue date par la France.

Un soutien financier

Mais l'Union européenne participe également au financement de projets industriels. La politique de cohésion, qui soutient des projets variés sur l'ensemble du territoire européen, en est le premier ressort. Sur la période 2014–2020, 65 milliards d'euros ont ainsi été exclusivement dédiés aux PME, notamment dans le secteur industriel. La recherche et l'innovation bénéficient également d'un important programme, Horizon 2020, tandis que les réseaux transeuropéens de transport, d'énergie et de télécommunication sont soutenus par le mécanisme pour l’interconnexion en Europe.

Sur la période 2021-2027, la Commission européenne propose d'investir 100 milliards dans la recherche et l'innovation, dont 52 milliards alloués aux "problématiques mondiales et à la compétitivité industrielle". Dans le cadre du Pacte vert, elle ambitionne également de financer, à hauteur de 7,5 milliards d'euros, la transition énergétique des pays comme la Pologne ou de régions qui consomment beaucoup d'énergies fossiles comme en Allemagne.

Comment l'UE compte mobiliser 1000 milliards d'euros en 10 ans pour le Pacte vert européen

En 2015, le plan d’investissement pour l’Europe (dit plan Juncker) a été mis en œuvre pour relancer l'investissement en Europe. Celui-ci a permis d'injecter 500 milliards d'euros dans l'économie réelle en cinq ans, aussi bien sur de grands projets d'infrastructures qu'auprès des PME.

Le plan Juncker

Toutefois, qu'il vienne de l'Union européenne ou de chacun des Etats membres, ce soutien aux industries est extrêmement encadré. Ainsi, l'une des politiques européennes ayant le plus fort impact sur l'industrie est celle de la concurrence. Elle vise à favoriser le développement d'une multitude d'acteurs, en contrôlant et en empêchant les ententes, les abus de positions dominantes, les monopoles, les concentrations et les aides d'Etat. Et elle limite donc fortement la marge de manœuvre des Etats en matière de politique industrielle.

La concurrence dans l'Union européenne

Au début de l'année 2019, la commissaire européenne chargée de la concurrence Margrethe Vestager a par exemple bloqué le projet de fusion entre Alstom et Siemens, qui risquait selon elle d'aboutir à un abus de position dominante contraire au droit européen. A travers cette fusion, ces grandes entreprises ferroviaires française et allemande espéraient mieux rivaliser avec les géants asiatiques ou américains.

La décision de la Commission a été vivement critiquée par la France, historiquement attachée à la notion de politique industrielle. Selon le gouvernement français, les règles actuellement en vigueur empêcheraient l'émergence de "champions européens", suffisamment puissants pour peser à l'échelle mondiale. Des règles que la nouvelle présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a prévu de revoir, dans l'espoir de "trouver un nouvel équilibre entre ouverture et protection".

Cette révision est en effet l'un des grands chantiers que Thierry Breton compte ouvrir, comme il l'a annoncé au moment de dévoiler sa stratégie industrielle le 10 mars. Le commissaire au Marché Intérieur aimerait infléchir le droit de la concurrence pour favoriser les entreprises européennes face à la concurrence étrangère. Pour ce faire, il faudrait selon lui rééquilibrer les priorités de l'Union européenne en la matière, largement tournées vers l'intérêt du consommateur à travers la baisse des prix et l'innovation.

La concurrence dans l'Union européenne

Le Français souhaite ainsi favoriser l'émergence d'une vingtaine d'"écosystèmes industriels" rassemblant des entreprises de taille variées dans un même secteur comme l'automobile ou l'aéronautique. Un terme qu'il préfère à celui de "champions européens" utilisé jusqu'ici. Ces projets restent toutefois à l'état d'ébauche pour le moment. Le 10 mars, la Commission s'est contentée d'annoncer la mise en place d'un "forum industriel" en septembre, qui réunira des représentants de l’industrie, PME, chercheurs et partenaires sociaux, pour définir les écosystèmes en question.

Elle a également confirmé qu'elle étudiait une réforme du droit de la concurrence en cas de fusion de deux entreprises, analyse Le Monde, sans donner plus de précisions. Car sa collègue chargée de la concurrence, ainsi qu'un certain nombre d'Etats membres, parmi les plus libéraux et les plus petits, ne voient pas nécessairement cette perspective d'un bon œil.

L'exécutif a également annoncé vouloir favoriser l'émergence de nouveaux "projets importants d'intérêt commun européen". Cette disposition permet aux Etats membres de bénéficier de plus de flexibilité en matière d'aides d'Etat dans des secteurs bien précis. Plusieurs Etats membres l'ont ainsi déjà utilisée en vue de créer une filière européenne de batteries pour les voitures électriques. Le prochain grand projet sera dédié à l'hydrogène propre, avant que trois autres ne suivent sur les clouds industriels et les plates-formes, les industries à bas carbone et les matières premières.

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