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Politique agricole commune : les 3 principaux sujets de débat autour de la réforme

Actualité 22.10.2020 Noémie Galland-Beaune

La réforme de la politique agricole commune (PAC) a connu une semaine décisive avec l’adoption de la position du Conseil de l’Union européenne, mercredi 21 octobre, et celle du Parlement européen, réuni en session plénière du 19 au 23 octobre. Pourtant, la révision de la PAC, premier poste de dépense de l’UE, soulève de nombreux débats, autant sur la forme que sur le fond. 

La réforme de la Politique agricole commune vise à la rendre plus verte et moins complexe

La réforme de la Politique agricole commune qui devrait voir le jour en 2023 vise à la rendre plus verte et moins complexe - Crédits : Parlement européen

L'environnement économique et politique a beaucoup évolué depuis la dernière réforme de la PAC adoptée en 2013 (période 2014-2020). Le futur texte devra notamment répondre aux crises liées à la volatilité croissante des prix agricoles sur les marchés mondiaux, ainsi qu'aux exigences sur les questions environnementales, climatiques et de bien-être animal. Dans sa proposition de réforme, la Commission européenne poursuit l'ambition de simplifier la PAC et de répondre aux enjeux du Pacte vert européen. Les institutions européennes doivent  adopter une nouvelle réforme tenant compte du cadre financier pluriannuel 2021-2027.

Le 1er juin 2018, la Commission européenne a présenté trois textes précisant l'organisation et les objectifs de la nouvelle PAC. Après deux ans de débats, le Parlement européen a adopté sa position sur la réforme, le 23 octobre 2020. L’équipe de négociation du Parlement est désormais prête à entamer les discussions avec les ministres européens de l’UE, qui se sont également accordés dans la même semaine sur la révision de la PAC.

L'entrée en vigueur de la réforme, initialement prévue en janvier 2021, a dû être reportée de deux ans en raison du retard pris dans les négociations. Elle devrait avoir lieu en 2023.

1. Plans stratégiques : flexibilité ou "renationalisation"

La proposition de réforme de la Commission européenne vise à renforcer le principe de subsidiarité et la flexibilité au cœur de la Politique agricole commune. Chaque Etat membre sera  invité pour cela à élaborer un "plan stratégique PAC" qui prendra en compte la situation et les besoins de chaque pays. Ainsi, chacun pourra définir les règles d’attribution, de gestion et de contrôle de l’ensemble des fonds agricoles ainsi que les conditions d’éligibilité pour les bénéficiaires finaux. Ces plans devront toutefois répondre aux neuf "objectifs spécifiques", définis par la Commission.

Les neuf objectifs de la future PAC proposés par la Commission européenne sont les suivants :

- Assurer un revenu équitable aux agriculteurs ;
- accroître la compétitivité ;
- rééquilibrer les pouvoirs dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire ;
- agir contre le changement climatique ;
- protéger l’environnement ;
- préserver les paysages et la biodiversité ;
- soutenir le renouvellement des générations ;
- dynamiser les zones rurales ;
- garantir la qualité des denrées alimentaires et la santé.

Trois des neufs objectifs seront donc liés à l’environnement et au climat.

La Commission européenne sera ensuite chargée d'évaluer, de valider et de contrôler ces plans stratégiques nationaux, et le cas échant, de sanctionner le non-respect des indicateurs de performance à atteindre par les États membres. Cette réforme entend ainsi simplifier et moderniser le fonctionnement de la PAC, notamment en réduisant le "nombre et le niveau de détail des règles fixées pour la PAC dans la législation de l'UE", précise le document de présentation de la Direction générale AGRI.

Les députés européens se sont inquiétés du risque de "renationalisation" de ce nouveau dispositif. La députée européenne Anne Sander (PPE) a rappelé le 20 octobre l'importance du "caractère commun de la politique agricole commune". "Si la PAC se doit d'être flexible, pour s'adapter aux réalités des territoires européens, il est primordial de maintenir un socle européen fort, sinon nous irons vers vingt-sept politiques agricoles européennes divergentes et nous ne pourrons garantir une égalité de traitement entre les agriculteurs", a-t-elle déclaré lors de son intervention au Parlement européen.

Eric Andrieu (S&D) a de son côté déploré "la déresponsabilisation européenne qui mènera inexorablement à une renationalisation de la Politique agricole commune". Les députés européens souhaitent la mise en place d'une structure claire pour encadrer les plans stratégiques, afin que la PAC ne devienne pas une "politique à la carte" avec vingt-sept politiques agricoles différentes, qui provoqueraient des inégalités de traitement entre les agriculteurs et des distorsions de concurrence au sein du marché intérieur.

La politique agricole commune en 3 minutes

2. La question de l’architecture "verte" de la PAC

La Commission européenne souhaite intégrer au cœur du nouveau dispositif un lien avec le Pacte vert, initiative phare du mandat d'Ursula von der Leyen.  Afin d'en intégrer les objectifs dans la nouvelle PAC, l'exécutif souhaite améliorer les règles liées à la conditionnalité. Ce système "établit des liens entre les paiements de la PAC liés aux surfaces et aux animaux et un ensemble d'obligations" afin de respecter l'ambition environnementale du Green deal. Ces paiements peuvent être réduits dès lors que les obligations ne sont pas respectées par les bénéficiaires finaux. La Commission européenne envisage de fusionner cette conditionnalité avec le verdissement des aides, pour lier tout paiement à l’exigence de protection de l’environnement. Cependant des Etats, comme l’Irlande et la Pologne, alertent contre les contraintes trop lourdes que ces conditions environnementales pourraient faire peser sur les petites exploitations.

Ainsi, le Conseil de l'Union européenne a opté pour une exemption du respects de certaines bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) pour les petits agriculteurs exploitant moins de dix hectares de terre arable. Lors de la session plénière du 21 octobre, le Parlement européen a également décidé d’ajouter un volet social dans la conditionnalité pour garantir le respect des "conditions de travail et d’emploi" définies par les législations nationales, internationales et européennes.

En plus des paiements directs et des interventions en faveur du développement rural, la Commission a souhaité mettre en place "une 'autre couche' de paiements en faveur de l'environnement et du climat" : les éco-régimes. Ces dispositifs seront alimentés par l'enveloppe des paiements directs (aussi connus sous l'appellation de "premier pilier de la PAC"). Les Etats membres pourront proposer un ou plusieurs éco-régimes, dont ils décideront le contenu, auxquels les agriculteurs pourront participer sur une base volontaire. Ces programmes pourront inclure "des pratiques comme l'agriculture de haute précision, l'agro-foresterie, l'agriculture biologique, mais les Etats seront libres de désigner leurs propres instruments en fonction de leurs besoins", précise le communiqué du Conseil "Agriculture et pêche" des 19 et 20 octobre. Les ministres des vingt-sept Etats membres se sont accordés sur le caractère obligatoire de ces éco-régimes pour éviter un "dumping environnemental" au sein de l'Union européenne.

Le Pacte vert au coeur de l'action européenne

Le nœud du débat repose sur la part des paiements directs attribués à ces éco-régimes. Le Conseil de l'UE a décidé d'attribuer 20% des aides directes (premier pilier). Une part inférieure à celle souhaitée par le Parlement, qui a voté mardi 20 octobre, en faveur d'une augmentation à 30% des aides directes. Ce pourcentage est le résultat d'un compromis trouvé entre les groupes PPE (conservateurs), S&D (socialistes) et Renew (libéraux). Les Verts se sont opposés à ce compromis, jugé trop faible pour véritablement inciter à des pratiques respectueuses de l’environnement, en déposant un mandat de retrait à l'encontre du texte. L'eurodéputé Benoit Biteau (Verts/ALE) a dénoncé l’incohérence entre les mesures proposées et les stratégies du Pacte vert qui "font craindre que les réformes à venir sont plus teintées de Greenwashing que d’une réelle volonté de se battre pour l’environnement".

3. Un revenu décent pour les agriculteurs

En raison de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, le budget de la PAC a dû être revu à la baisse. Malgré cette diminution, en partie compensée grâce au plan de relance européen, les services de la Commission affirment que la PAC devrait continuer d’assurer un revenu de base pour les agriculteurs grâce aux paiements directs et aux aides pour le développement rural. C'est également l'avis des membres du groupe Renew au Parlement européen  : "Nous avons besoin d'une PAC capable de reconnaître et de valoriser les engagements des agriculteurs en faveur d'une agriculture durable, qui puisse permettre des revenus meilleurs et plus stables, qui puisse aider les agriculteurs à faire face aux risques et qui réponde à la situation démographique de l'agriculture", a déclaré l'eurodéputé Jérémy Decerle.

De son côté, le groupe des Verts s’inquiète du mode de versement des aides. En effet, la Commission a annoncé vouloir poursuivre sur un modèle de subventions versées en fonction des surfaces cultivées. Pour les Verts, l’aide à l’hectare est source d’inégalité croissante, conduisant à une situation avec "de moins en moins d’agricultrices et agriculteurs pour cultiver des exploitations de plus en plus grandes". Ils en appellent donc à des aides calculées en unité de main d’œuvre et plus selon les hectares, de façon à "mieux répartir les aides pour soutenir les petit·e·s paysan·ne·s".

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