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Mécanisme de surveillance unique : comment ça marche ?

Question-Réponse 01.04.2019 La rédaction

En réaction à la crise financière, les gouvernements européens ont décidé de mettre en œuvre une Union bancaire. Objectif : mieux surveiller, contrôler, réguler et sécuriser le système financier européen. Le Mécanisme de surveillance unique (MSU) en constitue le premier pilier.

Banque

Initiée en novembre 2014, l'Union bancaire vise à la fois à redonner confiance aux marchés en garantissant la solidité du secteur bancaire de la zone euro, et de mettre en œuvre les boucliers nécessaires afin de faire face à une nouvelle crise potentielle. Elle se matérialise par la mise en place de plusieurs instruments, dont le Mécanisme de surveillance unique.

Qu'est-ce que ce que le MSU ?

Le Mécanisme de surveillance unique (MSU) est un organe supranational chargé de la supervision bancaire, qui associe la Banque centrale européenne (BCE) et les autorités nationales de surveillance des Etats membres de l'UE qui y participent. Il constitue le premier pilier de l'union bancaire.

En effet, les Etats membres de la zone euro sont devenus particulièrement interdépendants. Il existe alors un risque systémique au sein du système financier européen : la faillite ou la défaillance d'une banque peut conduire à un effet domino ou de contagion sur les autres banques et entrainer tout le système dans sa chute.

La crise financière de 2008 a ainsi révélé qu'une intégration plus poussée des mécanismes de surveillance et de contrôle des établissements bancaires était donc nécessaire afin d'harmoniser les normes d'évaluation de la santé des banques.

La Banque centrale européenne (BCE)

 

Quelles sont ses missions ?

Cette supervision prudentielle, qui constitue l'une des missions du MSU, est assurée par la Banque centrale européenne depuis le 4 novembre 2014. Elle résulte de la décision du Conseil de l'Union du 12 décembre 2012 et du Parlement européen du 22 mai 2013. Le Conseil de surveillance de la BCE assure les fonctions de surveillance, et ses président et vice-président sont nommés par le Conseil de l'UE.

Pour permettre cette surveillance, des stress tests sont notamment réalisés tous les deux ans afin de contrôler la résistance du système financier (voir encadré). La mise en œuvre de la supervision bancaire par la BCE permet ainsi de contrôler le fonctionnement des banques (leur façon de placer et d'emprunter) afin de vérifier que celles-ci ne contribuent pas à prendre des risques qui pourraient avoir un impact sur le système financier dans sa globalité (risque systémique) et créer la perte des épargnes (des dépôts) des clients des banques.

Les tests de résistance (stress tests en anglais) sont réalisés par l'Autorité bancaire européenne (ABE) ou la Banque centrale européenne (BCE) afin de vérifier que les banques ont suffisamment de fonds propres pour résister à plusieurs scénarios critiques. Ils permettent également d'apprécier le risque systémique qui existe au sein du système financier européen. C'est l'un des outils de la supervision bancaire. 

En 2016, un stress test réalisé par l'Autorité bancaire européenne sur 51 établissements (70% des actifs financiers européens) a révélé que les banques italiennes étaient particulièrement fragiles, notamment Monte dei Paschi. L'une des filiales de la Deutsche Bank a également échoué au test. Le test révèle ainsi que le secteur bancaire européen n'est toujours pas sorti de la crise. De nombreux observateurs expliquent par ailleurs que les scénarios critiques retenus ne prennent pas en compte de nombreux risques, notamment politiques, tandis que le nombre de banques soumises aux tests a été divisé par deux depuis 2014.

Le dernier stress test effectué sur 48 banques européennes, dont les résultats ont été publiés le 2 novembre 2018, semble quant à lui plus encourageant. L'ABE a en effet souligné que les banques européennes ont des bilans nettement plus solides qu'il y a quelques années, du fait d'un certain nombre de mesures imposées par les régulateurs pour les obliger à renforcer leurs fonds propres. Alors que les banques françaises obtiennent des résultats satisfaisants, les moins bonnes performances sont signées par les banques britanniques et allemandes.

 

Quelles sont les règles que doit faire respecter le MSU ?

Au-delà de la mission de surveillance, la principale tâche du MSU, notamment de l'Autorité bancaire européenne et des autorités de supervision nationales coopérant étroitement au sein d’un système intégré, est de vérifier que les banques respectent les règles bancaires européennes et de remédier aux problèmes avant qu’ils ne deviennent critiques.

L'Union européenne a adopté 28 propositions législatives pour réguler le secteur bancaire ("règlement uniforme"). Les banques sont tenues de s'y conformer dans l'ensemble du marché unique. Cela comprend notamment quatre actes législatifs :

  • la directive et le règlement sur les exigences de fonds propres. Ces actes législatifs font entrer dans le droit européen les normes des accords internationaux de Bâle III. Les banques sont notamment tenues selon le règlement de disposer d'un niveau de fonds propres (voir encadré) égal à au moins 8% d'actifs (pondérés en fonction du risque car plus les actifs sont risqués, plus ils doivent être assurés par des fonds propres).
  • la directive modifiée relative aux systèmes de garantie des dépôts nationaux, qui harmonise les règles nationales sur la protection des clients des banques. Afin d'éviter une ruée vers les banques en cas de crise bancaire, les systèmes nationaux de garantie des dépôts dont sont membres les banques doivent être en mesure de rembourser les épargnants à hauteur de 100 000€ dans un délai maximal de 20 jours ouvrables (7 jours en 2024). Cette mesure est différente du projet de système européen de garantie des dépôts (voir plus bas).
  • la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances vise à prévenir les crises bancaires ou permet aux autorités nationales d'intervenir lorsque la banque ne respecte pas les exigences de fonds propres.

En revanche, la proposition de séparation des activités de dépôt et de certaines activités de négociation potentiellement risquées a été retirée.

Fonds propres (ou capitaux propres) d'une société : les fonds propres représentent les ressources qui appartiennent aux actionnaires et permettent donc de rémunérer ces derniers (dividendes et bonus). Plus ils sont élevés, plus ils témoignent de la solidité de l'entreprise et de sa capacité à résister aux chocs car ils permettent d'absorber les éventuelles pertes. Ils servent de "coussin contracyclique" et leur proportion par rapport aux dettes doit donc être raisonnable.

 

Qui le MSU supervise-t-il ?

Depuis novembre 2014, la BCE contrôle directement les plus grandes banques des Etats participants, tandis que les autorités nationales continuent de superviser les autres banques. En effet, le 1er janvier 2018, seules 118 banques, parmi les plus importantes de la zone euro et des pays qui décident de participer au MSU, sont soumises à la supervision directe de la BCE. Leur nombre était de 130 au lancement du mécanisme.

Ces banques jugées "importantes" selon différents critères (actifs supérieurs à 30M€ ou représentant au moins 20% du PIB du pays d'appartenance) détiennent ensemble 82% des actifs bancaires de la zone euro. Parmi elles, la BNP Paribas, le Crédit agricole ou encore UBS (Luxembourg).

Les autres banques des pays concernés sont supervisées par les autorités nationales, en lien avec la BCE. Au total, 4700 banques environ sont donc soumises au MSU. Toutefois, certains observateurs considèrent que des banques de plus petite taille peuvent être responsables d'un risque systémique, sans pour autant être surveillées par la BCE, ce qui limite la portée du MSU.

 

Quelle est sa place dans l'union bancaire ?

Le MSU est le premier pilier de l'union bancaire.

Le second est le Mécanisme de résolution unique (MRU). Adopté le 30 juillet 2014, ce dernier est entré en vigueur le 1er janvier 2016. Il doit permettre de résoudre le problème des liquidations des banques, avec un fonds de résolution commun alimenté par le secteur bancaire, sans impliquer que les défaillances des banques soient prises en charge par les contribuables européens et viennent accroître les dettes souveraines. En effet, entre 2008 et 2011, 1600 milliards d'euros d'argent public ont été consacrés au redressement du secteur financier européen. Le Fonds de résolution unique (FRU) prévu dans le cadre de ce mécanisme a pour objectif de fusionner les fonds nationaux qui existent déjà, sur une période de huit ans.

Enfin, le troisième pilier consiste en la création d'un système européen de garantie des dépôts (c'est-à-dire de l'épargne des clients). Celui-ci permettrait à un Fonds européen alimenté par les Etats membres de rembourser les déposants d'une banque si, lors d'une crise, le fonds de garantie national s'en avère incapable. Cette proposition, qui suscite l'opposition de plusieurs pays comme l'Allemagne et les Pays-Bas, est toujours en débat.