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Margrethe Vestager, une certaine idée de la concurrence en Europe

Actualité 31.10.2017

Trois ans après son arrivée à la tête de la DG Concurrence, l'ancienne ministre de l'Économie danoise, Margrethe Vestager s'affirme chaque jour un peu plus comme l'une des nouvelles figures de la politique européenne. Avec calme et assurance, la commissaire n'hésite pas à s'attaquer à l'évasion fiscale des multinationales.

Margrethe Vestager - crédits : Radikale Venstre

Depuis le 26 octobre, Margrethe Vestager, commissaire européenne à la Concurrence, a une nouvelle raison de se distinguer. C'est à son initiative que la Commission européenne a lancé une enquête contre le fisc britannique, qui dispose d'une législation permettant à certains bénéfices de sortir du pays sans être imposés (voir plus bas).

Peu importe que le climat soit déjà tendu entre le Royaume-Uni et les Européens, Brexit ou pas, la commissaire veut faire passer le message : l'évasion fiscale des multinationales permise par certains État membres n'est plus tolérée. En charge depuis novembre 2014 de l'un des portefeuilles les plus en vue de la Commission, la Concurrence, la Danoise enchaîne sereinement enquêtes et sanctions à l'encontre des firmes et des pays qui mettent en œuvre des pratiques anticoncurrentielles, notamment sur le terrain fiscal. Ses décisions, contre Google, Amazon, Starbucks, Fiat, Facebook ou encore l'État belge, ont contribué à faire grimper sa notoriété et sa popularité au sein de l'Union européenne, qui s'est peut-être trouvée avec elle une nouvelle figure de proue.

Carrière fulgurante

Diplômée en économie de l'université de Copenhague et passée par le ministère des Finances, Margrethe Vestager n'a pas 30 ans lorsqu'elle est nommée ministre pour la première fois, en 1998, au portefeuille de l'Éducation et des Affaires ecclésiastiques dans un gouvernement de coalition de centre-gauche. Le début d'une carrière politique fulgurante. Elle reste à ce poste jusqu'en 2001, devient ensuite députée et prend la tête de sa formation politique, le Radikale Venstre, parti social-libéral (centre) et pro-européen en 2007. En 2011, grâce à de bons résultats aux élections législatives, son parti obtient assez de sièges pour négocier sa place au sein du gouvernement. Margrethe Vestager entre donc au cabinet de la sociale-démocrate Helle Thorning-Schmidt et devient ministre de l'Économie, alors même qu'elle s'oppose au parti majoritaire sur ces questions.

La populaire Première ministre va alors subir l'art de négocier de sa ministre. Helle Thorning-Schmidt et Margrethe Vestager s'opposent en effet sur les questions budgétaires, la seconde souhaitant réduire les dépenses publiques. Le talent de négociatrice de la future commissaire se consolide : elle obtiendra presque tout ce qu'elle veut. "Je ne vous dis pas les bagarres qu'on a eues…", confiera-t-elle plus tard à un journaliste du Financial Times.

Un affrontement qui n'empêchera pas Mme Thorning-Schmidt de choisir Margrethe Vestager comme commissaire européenne en 2014. Trois ans plus tard, la Première ministre, qui a quitté son poste en 2015, fera même l'éloge de son ancienne ministre pour Time Magazine. "Je cherchais un politicien de bonne réputation qui comprenait vraiment ce que c'était d'influencer l'action politique européenne, qui avait une réelle passion pour la coopération européenne et qui voulait rendre le Danemark fier", déclare Helle Thorning-Schmidt au journal, qui vient de nommer Margrethe Vestager parmi ses 100 personnalités les plus influentes de l'année.

Défier "les lois de la gravité"

A Bruxelles, la carrière de la Danoise devient internationale et ne s'arrête plus. Dès son arrivée à la tête de la direction générale de la Concurrence, elle dynamise la politique concurrentielle de l'UE. Notamment en refusant les accords à l'amiable avec les entreprises fautives, contrairement à son prédécesseur, l'Espagnol Joaquin Almunia. Des décisions courageuses et controversées qui contribuent à sa popularité auprès des citoyens et qui vont crédibiliser son pouvoir de régulation.

Fille de pasteurs luthériens, elle conserve la sculpture d'un doigt d'honneur sur son bureau, offert par une association de chômeurs de longue durée danois lorsqu'elle votait, en 2008, pour le durcissement des indemnisations chômage. Pour se rappeler "qu'il y aura toujours des personnes en désaccord avec moi. C'est l'essence même de la politique", explique-t-elle (Les Échos). Son bureau est également décoré de faux papillons colorés, un environnement agréable et serein qui témoigne de son excellent relationnel et de sa capacité à mettre à l'aise son entourage en l'écoutant attentivement. "Elle sert elle-même le café à ses invités", relève ainsi le Financial Times. De quoi adoucir sa rudesse et sa fermeté qui font d'elle une femme politique admirée, "qui défie les lois de la gravité", poursuit le journal.

Margrethe Vestager - crédits : © European Union 2014 - European Parliament

Margrethe Vestager au Parlement européen - crédits : © European Union 2014 - European Parliament

Dans son bureau d'ailleurs, les dirigeants d'entreprises s'y aventurent peu, selon The Guardian. En s'attaquant à de grosses multinationales, elle s'attire logiquement leurs foudres, à l'instar du PDG d'Apple, Tim Cook. Ce dernier avait en effet qualifié la décision de la Commission à l'encontre de sa société (voir ci-dessous) de "merde politique totale". Les pourfendeurs de Mme Vestager lui reprochent d'avoir des interventions trop politiques ou de s'acharner sur les géants américains. Elle dément dans Les Échos : "nous sommes toujours très prudents, car si nous nous trompons, les effets peuvent être dévastateurs pour l'entreprise concernée".

"Le marché doit servir la société"

Mais pour elle, "le marché ne peut pas être confondu avec la société. Il doit servir la société" (Le Figaro). Une formule qui a tout d'un slogan pour les 900 membres de son équipe : faire respecter une juste concurrence, dans le respect du droit européen.

Fer de lance de la politique de lutte contre l'évasion fiscale de la Commission, Margrethe Vestager a trouvé la voie pour faire plier les multinationales et multiplie les enquêtes à leur encontre. Amazon, Starbucks, Fiat ou encore Apple font partie de ses cibles, car ces entreprises ont négocié des rescrits fiscaux (tax rulings en anglais) avec les autorités fiscales de certains États membres. Grâce à cela, ces sociétés sont informées de façon anticipée de leur traitement fiscal tout en obtenant des garanties juridiques. Parfaitement légaux, les rescrits fiscaux peuvent toutefois être utilisés par les entreprises pour optimiser leur charge fiscale, et par les États pour attirer les firmes sur leurs territoires.

Mais dans la mesure où les entreprises utilisent ce système pour déclarer des profits qui ne reflètent pas leur activité économique réelle, la concurrence est faussée. Une situation que la DG Concurrence assimile à des aides d'État, "incompatibles avec le marché intérieur" (article 107 du TFUE). La commissaire Vestager déclare ainsi que "les tax rulings qui réduisent artificiellement la charge fiscale d'une entreprise […] sont illégaux. […] Toutes les compagnies […] doivent payer leur juste part d'impôt". Une ultime phrase que répète inlassablement Margrethe Vestager avec un léger sourire impavide. Probablement jusqu'à ce qu'elle (re)devienne une évidence pour tous en Europe.

"Toutes les compagnies doivent payer leur juste part d'impôt. Comme je crois que la plupart des compagnies le font", tweete encore la commissaire le 26 octobre 2017.

Quelles sont les enquêtes les plus importantes menées par Margrethe Vestager à la Commission européenne ?

Les aides d'État

  • Starbucks et Fiat

Starbucks Manufacturing, la filiale de la chaîne de café américaine, basée aux Pays-Bas, est chargée de distribuer le café torréfié en Europe. Depuis 2008, selon un rescrit fiscal établi avec le fisc néerlandais, la société était autorisée à acheter ses fèves de café à une autre de ses filiales, basée en Suisse, et à des prix complètement disproportionnés. Des achats permettant à Starbucks Manufacturing de transférer une part importante de ses profits vers la Suisse sans payer d'impôts. Fiat-Chrysler dispose également d'un montage complexe avec le Luxembourg.

Le 21 octobre 2015, Margrethe Vestager ordonne donc au Grand-Duché et aux Pays-Bas de récupérer, respectivement auprès de Starbucks et Fiat, entre 20 et 30 millions d'euros, "soit la différence entre ce que les compagnies payent et ce qu'elles auraient payé sans le tax ruling". Le but : annuler la distorsion de concurrence.

Plusieurs enquêtes de ce type sont par ailleurs encore en cours, l'une d'entre elles concernant McDonalds. La chaîne de restauration rapide est soupçonnée de ne payer d'impôts ni dans l'Union européenne, ni aux États-Unis.

La concurrence dans l'Union européenne

  • Apple

La signature de rescrits fiscaux est également couramment pratiquée par le gouvernement irlandais, qui aurait négocié avec Apple de quoi inciter la société à gérer ses activités européennes depuis la ville de Cork. Le 30 août 2016, deux ans après le début de son enquête, la Commission condamne Apple à rembourser au gouvernement irlandais le montant de son avantage fiscal, qui a cette fois de quoi interpeler : 13 milliards d'euros, entre 2003 et 2014. En effet, soutient Bruxelles, en 2014 Apple n'aurait payé que 0,005% d'impôts sur ses bénéfices.

Apple Sales International (ASI), la filiale irlandaise d'Apple s'est arrangée pour réaffecter en Irlande tous les profits européens de la compagnie. Par ailleurs, le rescrit fiscal signé avec l'Irlande autorise ASI à transférer ses profits à un "siège social", sans employé, local ou activité économique observée – ce qu'a démontré la Commission. Autrement dit, un "siège social" qui n'existe que sur le papier et qui n'est donc soumis à aucune législation fiscale. Cette allocation interne des profits n'a pour Margrethe Vestager aucune justification économique.

Siège irlandais d'Apple

Siège irlandais d'Apple

Apple a toutefois rapidement fait appel à cette décision et la bataille juridique n'est toujours pas terminée. De son côté, un an après, l'Irlande se refuse toujours à récupérer l'argent. Car Apple n'est pas la seule compagnie qui s'installe sur l'île pour en obtenir les faveurs fiscales. Une telle condamnation remet en question tout son modèle économique. Le 4 octobre 2017, agacée, la Commission a même dû assigner l'Irlande devant la Cour de justice de l'UE. "Les États membres doivent faire des progrès suffisants pour restaurer la concurrence", a alors déclaré la commissaire, laissant au pays jusqu'en mars 2018 pour collecter l'amende.

  • Amazon

C'est également le 4 octobre 2017 que Mme Vestager a dévoilé le résultat de son enquête sur Amazon. Après trois ans d'analyses, l'entreprise de vente en ligne a ainsi été condamnée à rembourser 250 millions d'euros, au Luxembourg de nouveau.

L'affaire est semblable au cas Apple. Amazon dispose de deux sociétés dans le Grand-Duché, la première étant exonérée d'impôt selon un accord avec l'autorité fiscale luxembourgeoise. Une "coquille vide" selon la Commission, qui observe que cette première société présente des profits disproportionnés au regard de son activité économique. En effet, la seconde société, Amazon EU, enregistre les profits issus des ventes effectuées partout en Europe, selon la même méthode qu'Apple. Cependant, au prétexte de payer des technologies développées par le siège américain, Amazon EU effectuait des transferts d'argent à la première société, exonérée d'impôts.

Or d'après la Commission, ce sont les trois quarts des profits d'Amazon à l'échelle européenne qui serviraient à payer l'utilisation de ces technologies, un montant complètement irréaliste au regard du service acheté.

  • Royaume-Uni et Belgique

Le 26 octobre 2017, une enquête visant le régime fiscal britannique accordé aux multinationales est ouverte par la DG Concurrence. Elle s'inscrit dans la politique de lutte contre l'évasion fiscale mise en place par l'UE. D'après les règles fiscales britanniques, une entreprise dont le siège social est installé au Royaume-Uni n'est pas obligée de réaffecter les intérêts perçus sur les prêts à sa société mère, mais peut les conserver dans un paradis fiscal pour ne pas être taxés. Pour la Commission, cette disposition est assimilable à une aide d'état.

En janvier 2016, c'est le régime fiscal belge qui avait été épinglé par Margrethe Vestager. Au moins 35 multinationales avaient profité de rulings fiscaux permettant l'exonération des bénéfices liés à l'activité internationale. Le gouvernement belge a été condamné à récupérer 700 millions d'euros auprès de ces entreprises.

Les abus de position dominante

  • Google Shopping

En septembre 2017, la Commission a également réussi à faire plier le géant du web américain pour une tout autre pratique anti-concurrentielle, et alors que les autorités américaines y avaient renoncé. La société est en effet accusée d'abuser de sa position dominante en accordant à son propre service de comparaison de prix, Google Shopping, une place prépondérante, rétrogradant les comparateurs de prix concurrents dans les résultats de la recherche. Ceci permettait à Google Shopping d'obtenir plus de clics et donc d'obtenir plus de gains que ses concurrents.

Après une vaste enquête qui a brassé 5,2 téraoctets de données, Margrethe Vestager s'est entretenue avec Sundar Pichai, PDG de Google, fin juin 2017. Outre une amende de 2,42 milliards d'euros, le géant américain s'est vu contraint de mettre fin à ce comportement illégal sous 90 jours. Le 28 septembre 2017, Google a ouvert sa plateforme d'achat en ligne à la concurrence.

De la même manière que Google Shopping, Android et Google Ad pourraient faire l'objet de pareilles sanctions de la part de la Commission européennes dans les prochaines semaines.

  • Gazprom

En mars 2017, c'est du côté de la Russie que la commissaire s'était tournée. Une enquête avait en effet été lancée en 2012 par la Commission européenne, ralentie ensuite par la crise ukrainienne, sur le comportement anticoncurrentiel de Gazprom en Europe centrale et orientale. Bruxelles soupçonne aussi le gazier russe, qui détient une part de marché supérieure à 50% dans la région, d'abuser de sa position dominante.

En avril 2015, la DG Concurrence dirigée par la commissaire danoise explique qu'en empêchant les pays dans lesquels arrivent ses pipelines de vendre le gaz à l'étranger, Gazprom a pu pratiquer une politique tarifaire déloyale. L'entreprise aurait également conditionné son offre de gaz à l'investissement par ses clients dans certaines infrastructures pour conserver le contrôle des pipelines. En avril 2017, Gazprom a été obligé de changer ses pratiques qui cloisonnaient les marchés et empêchaient la libre circulation du gaz.

Les ententes

  • Le cartel des camions

La commissaire Vestager s'emploie également à sanctionner les comportements anticoncurrentiels sur le front des ententes. Ainsi, la DG Concurrence enquêtait depuis 2011 sur une entente dans le secteur des fabricants de poids-lourds européens. DAF Trucks (Pays-Bas), Daimler et Man (Allemagne), Iveco (Italie) et les Suédois Scania et Volvo – qui représentent à eux-six 95% du marché européen –  s'étaient entendus, depuis 1997, sur le prix et le calendrier d'introduction des technologies pour diminuer les émissions polluantes, afin de répercuter sur les acheteurs les coûts de mise en conformité avec les règles en matière d'émissions de CO2.

En juillet 2016, la décision de la Commission est tombée : quatre constructeurs de poids-lourds européens se partageront une amende record de 2,93 milliards d'euros. Tous excepté Scania – qui recevra le montant de son amende plus tard, en septembre 2017 (880 millions d'euros) – avaient rapidement reconnu leurs torts. De son côté, en dénonçant en 2010 le cartel auquel il participait, Man a obtenu la clémence de la DG Concurrence.