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Les services d'intérêt économique général

Synthèse 07.09.2017

Les "services d'intérêt général", ou SIG, correspondent à une conception européenne des services publics. Parmi eux, l'Union européenne, en tant que marché unique, s'intéresse particulièrement aux "services d'intérêt économique général", ou SIEG, qui correspondent à ceux des services publics qui recourent à des prestations économiques (distribution de l'électricité, du gaz, du courrier…).

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Si le protocole 26 du traité sur le fonctionnement de l'UE (TFUE) aborde la question des SIG (services d'intérêt général), cette notion n'est toutefois pas définie. Dans la pratique, "ils se réfèrent aux services que les Etats membres considèrent comme d'intérêt général", selon le guide de la Commission. Parmi eux, l'Union européenne, en tant que Marché unique, s'intéresse particulièrement aux "services d'intérêt économique général", ou SIEG, qui correspondent à des services publics marchands (distribution de l'électricité, du gaz, du courrier…). Dans ce cas, ils tombent dans le champ d'application du TFUE, contrairement aux services non-économiques d'intérêt général.

Les services publics sont des prestations que doivent pouvoir recevoir tous les habitants d'un territoire, qui doivent satisfaire à un certain niveau de qualité et avoir un coût abordable. Ils doivent également répondre à un principe d'égalité de traitement des citoyens. En général ce sont des prestations déficitaires : par exemple, une région isolée et peu peuplée doit pouvoir malgré tout être correctement desservie par un réseau de transports, d'eau, d'électricité, de courrier et de télécommunications, même si l'exploitation de ce réseau n'est pas rentable. Ainsi, il peut leur arriver de devoir sortir du marché, et de déroger des règles européennes de la concurrence.

La reconnaissance par l'UE de la spécificité des services publics a été progressive. Aujourd'hui, la conception européenne repose sur trois éléments principaux :

  • L'UE reconnait que l'accomplissement d'une mission de service public peut prévaloir sur les règles de la concurrence (à condition que les avantages fournis par l'Etat à l'entreprise qui exerce le SIEG compensent strictement les coûts engendrés par la mission de service public.) ;
  • Le droit européen oblige chaque Etat à mobiliser suffisamment de moyens pour que les missions des SIEG soient accomplies ;
  • L'UE ne se prononce pas sur les choix des services publics, qui sont laissés à l'Etat, ou encore sur la manière de les organiser.

Qu'est ce que les SIEG ?

Les services économiques d'intérêt général (SIEG) sont une sous-catégorie des services d'intérêt général (SIG). Ces catégories confèrent certaines propriétés aux services qui en font partie.

  • Les SIG sont des services, qu'ils soient marchands ou non-marchands, "que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations de service public" (définition donnée par le Livre blanc de la Commission européenne du 12/05/04). La notion de SIG fait référence à la prestation, sans se positionner quant à l'entreprise qui l'exerce. Cette dernière peut être publique ou privée : c'est à l'Etat de choisir la manière dont il souhaite que le service soit assuré.
  • Parmi eux figurent les SIEG, qui, comme leur nom l'indique, comprennent uniquement aux services économiques, c'est-à-dire correspondant à la vente de biens ou de services. Le Livre blanc de la Commission en donne quelques exemples : "les services fournis par les grandes entreprises de réseaux, comme les transports, les services postaux, l'énergie et la communication". Ces services-ci restent soumis aux lois du marché et de la concurrence, dans une certaine mesure seulement. Ils peuvent y déroger si cela est nécessaire à l'accomplissement de leur mission d'intérêt général.
  • Les autres, les services non économiques d'intérêt général (SNEIG), sont identifiés pour la première fois dans le droit européen par la directive "services". Ce sont les services que la directive excluait de son champ d'application : ils n'appartiennent pas à un marché et sont fondés sur une logique de solidarité et de redistribution, ils échappent donc aux règles de la concurrence. Parmi eux, les services régaliens (la police, la justice, …), ou d'autres tels que la santé, l'éducation, la culture ou l'environnement.
  • A noter que la Commission identifie d'autres types de services publics, les services sociaux (protection sociale, aide aux personnes, logement social), qui peuvent appartenir aux SIEG ou aux SNEIG selon les cas.

Ce sont les Etats membres qui sont chargés de déterminer, chacun pour leur territoire, ce que seront leurs SIEG. Cependant, la Commission peut remettre en cause cette décision, en cas d'erreur manifeste.

L'émergence des services publics à l'européenne

Avant le traité de Lisbonne, les services publics n'avaient pas vraiment de base juridique européenne. On y fait rapidement mention dans le traité de Rome, et plus résolument dans celui d'Amsterdam. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne en dessine les contours petit à petit. La Commission européenne va se charger de préciser la notion, mais sans pour autant proposer de cadre européen. A la demande de certains Etats membres, comme la Belgique, les Pays-Bas et la France, le traité de Lisbonne y consacre finalement un protocole entier : le protocole n°9.

Des ébauches dans les traités

L'expression "service d'intérêt économique général" est mentionnée dès le traité de Rome (ou traité instituant la Communauté européenne – TCE), parmi les dispositions concernant la concurrence, et il est fait référence à l'idée d'un service public dans le domaine des transports.

Quarante ans plus tard, le traité d'Amsterdam (qui modifie le TCE) élève les SIEG parmi les valeurs communes de l'UE, en vertu du "rôle qu'ils jouent dans la promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union". En outre, l'ex-article 16 du TCE précise que "les entreprises chargées de la gestion des SIEG sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de la concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie."

La Charte des droits fondamentaux fait écho à cette conception en écrivant que "l'Union reconnaît et respecte l'accès aux SIEG", tout en précisant que cela doit se faire "dans les conditions et limites fixées par [les traités]", dans un souci de concilier la préservation des services publics et l'ouverture à la concurrence.

Les avancées jurisprudentielles

Etant donné que les traités de l'Union européenne encadrent strictement les aides d'Etat pour le secteur privé et public, l'application de ces règles aux services d'intérêt général est une question clé, dans la mesure où un prestataire de service public peut enregistrer d'éventuelles pertes. Ainsi, il est nécessaire de déterminer dans quelle mesures les compensations pour les obligations de service public constituent des aides d'état, de même que la compatibilité de ces règles avec le TFUE.

Pour combler cette insuffisance de précisions, la jurisprudence de la Cour de justice va contribuer à baliser la conception européenne du service public, et en particulier les situations dans lesquelles le droit de la concurrence cesse de s'appliquer. Trois arrêts feront date :

Selon l'arrêt Altmark, les compensations apportées par un Etat à une entreprise pour sa mission de service public sont compatibles avec le droit européen si et seulement si :
1.
L'entreprise bénéficiaire a été clairement chargée de l'exécution d'obligations de service public qui sont elles-mêmes clairement définies.
2.
Cette compensation est calculée sur des paramètres objectifs et transparents.
3.
Cette compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'accomplissement des obligations de service public, en incluant un "bénéfice raisonnable".
4.
S'il n'y a pas eu de marché public, le niveau de la compensation doit être calculé sur la base d'une analyse des coûts en prenant comme référence une "entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée".

  • Arrêt Corbeau (1993) : la Cour valide le fait pour un Etat de fournir à une entreprise des compensations financières pour qu'elle puisse assurer un service public.
  • Arrêt Commune d'Almelo (1994) : la Cour autorise des restrictions à la concurrence tant qu'elles sont nécessaires à l'accomplissement d'un service public
  • Arrêt Altmark (2003) : la Cour précise les conditions selon lesquelles une aide à un service public n'est pas considéré comme une aide d'Etat, et est donc autorisée (en particulier, le service doit être clairement défini, la compensation ne doit pas dépasser les frais qu'il a occasionnés, etc.)

Le rôle de la Commission

La Commission n'a pas proposé de directive-cadre concernant les services d'intérêt général, malgré une demande de la part du Conseil européen de Barcelone de mars 2002. La Commission a d'abord rédigé un Livre vert en 2003 (le 21 mai), puis un Livre blanc l'année suivante (le 12 mai), et enfin une communication deux ans plus tard.

Dans cette dernière, datée du 20 novembre 2007, elle donne une définition des services publics ("les services tant économiques que non économiques, que les autorités publiques classent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public"), et classe les différents types de services en catégories.

Le Parlement européen quant à lui a appelé à la définition de principes communs pour encadrer les services publics européens : universalité, égalité d'accès, continuité, sécurité, adaptabilité, qualité, efficacité, accessibilité tarifaire, transparence, protection des groupes sociaux défavorisés, protection des usagers, des consommateurs et de l'environnement, et participation des citoyens.

Les services publics dans le traité de Lisbonne

Contrairement à ses prédécesseurs, le traité de Lisbonne instaure une réelle base juridique pour les SIEG. Il en parle dans l'article 14 TFUE, et lui consacre tout un protocole, texte adossé au traité et qui a la même valeur juridique que celui-ci. Cela montre que les SIEG ne sont plus seulement l'expression de valeurs communes, mais bien une catégorie juridique à part entière.

La conception européenne qu'il établit est fondée sur le principe de subsidiarité : les Etats sont libres de définir, d'organiser et de financer les services qu'ils souhaitent qualifier de SIEG, et ce sont les échelons locaux qui ont pour mission de les mettre en place pour répondre aux besoins des citoyens. L'UE n'interfère donc en rien dans l'organisation des services publics. Ainsi, les services publics admettent des disparités géographiques, sociales et culturelles.

Le droit européen pose néanmoins la nécessité de garantir un niveau élevé de qualité, une sécurité et une accessibilité, une égalité de traitement et un accès universel pour les services publics.

Le nouveau "paquet" SIEG

Du 10 juin au 10 septembre 2010, la Commission européenne a lancé une consultation publique ouverte à l'ensemble des citoyens européens afin d'établir un bilan de la mise en oeuvre des mesures législatives adoptées en 2005 et connues sous le nom de "paquet Monti-Kroes". Sur la base des réponses obtenues, elle a adopté le 20 décembre 2011, un nouvel ensemble de mesures sur les SIEG. Ce nouveau paquet comprend une communication du 11 janvier 2012 relative à l'application des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général [PDF] qui définit les principes des aides d'Etat relatives aux services d'intérêt économique général.

Le même jour a été publiée une décision qui prévoit que l'ensemble des services sociaux sont désormais exemptés de l’obligation de notification à la Commission. Auparavant, seuls les hôpitaux et les logements sociaux bénéficiaient de cette exemption. En ce qui concerne les autres SIEG, ils ne doivent être notifiés à la Commission européenne que s'ils concernent un montant supérieur à 15 millions d'euros par an. Pour les SIEG donnant lieu à des compensations de plus de 15 millions d'euros par an, la décision considère qu'ils représentant des risques de distorsion de  concurrence et qu'ils doivent donc faire l'objet d'une attention particulière et d'un examen plus approfondi.

Le paquet contient enfin un nouveau "règlement de minimis" qui considère qu'en dessous de 500 000 euros sur trois ans un service est réputé exempt d'aides d'Etat.

La directive du 16 novembre 2006 relative à la transparence des relations financières entre les États membres et les entreprises publiques ainsi qu'à la transparence financière dans certaines entreprises reste de son côté applicable.