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Le processus de décision de l'Union européenne

Synthèse 08.09.2017

La prise de décision au sein de l'Union européenne fait intervenir quatre principales institutions : la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne forment le triangle institutionnel européen. Le Conseil européen, lui, joue un rôle d'impulsion, d'orientation et d'arbitrage.

Processus de décision Union européenne

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Unique au monde, le cadre institutionnel de l'Union européenne défini par les traités confère à chacun un rôle et des pouvoirs qui lui sont propres. La prise de décision, dont le processus varie en fonction des domaines, fait généralement intervenir quatre institutions.

Le traité sur l'Union européenne (TUE) énumère les sept institutions de l'UE :
- le Parlement européen
- le Conseil européen
- le Conseil
- la Commission européenne
- la Cour de justice de l'Union européenne
- la Banque centrale européenne
- la Cour des comptes

Le Conseil européen

En amont de la plupart des grandes décisions européennes, le Conseil européen constitue le centre d'impulsion de la construction européenne. Constitué des chefs d'Etat et de gouvernement des pays membres régulièrement réunis en sommet, il définit, à l'unanimité dans la plupart des cas, les grandes orientations de l'UE. Il joue également, au plus haut niveau, un rôle de coordination, d’arbitrage ou de déblocage des dossiers difficiles. Le président du Conseil européen, qui anime ses travaux, est nommé pour deux ans et demi.

La Commission européenne

Garante de l'intérêt général européen, la Commission européenne a quant à elle pour principale fonction l'initiative des textes de loi. Exécutif européen, elle lance le processus législatif en proposant des mesures dans l'ensemble des domaines de compétence de l'Union européenne.

Si elle dispose en théorie du "monopole d'initiative", celui-ci est de fait fortement influencé par les autres acteurs : le Conseil européen comme décrit précédemment, mais aussi le Parlement européen ou les citoyens européens (initiative citoyenne européenne) qui peuvent lui demander d'agir.

Elle propose également chaque année le budget de l'UE et peut, en tant que "gardienne des traités", sanctionner un Etat membre qui ne respecterait pas ces derniers. Elle est composée de 28 membres nommés pour cinq ans : un par Etat dont le président.

Les propositions de la Commission européenne sont ensuite amendées, approuvées ou rejetées par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne.

Le Parlement européen

Elu au suffrage universel direct tous les cinq ans (la prochaine élection aura lieu en 2019), le Parlement européen représente les citoyens européens. Il amende et vote, avec le Conseil de l'Union européenne, les textes proposés par la Commission ainsi que le budget de l'Union européenne.

Dans certains domaines où la procédure législative est dite "spéciale" (accords internationaux, adhésion d'un nouveau membre…), le Conseil est dans la pratique le seul législateur : le Parlement donne son approbation à une proposition législative ou est simplement consulté sur celle-ci.

Il est composé de 751 députés européens siégeant par groupes politiques transnationaux et travaillant en commission techniques sur l'ensemble des domaines de compétences de l'UE. Le Parlement européen se réunit environ une fois par mois à Strasbourg pour le vote des propositions de lois. 

Le Conseil de l'Union européenne

En aval de la procédure législative ordinaire, le Conseil de l'Union européenne (ou "Conseil des ministres de l'UE" ou "Conseil") se prononce à son tour sur les textes de loi et le budget européens. Composé des ministres des Vingt-Huit, il se réunit une centaine de fois par an autour d'un domaine particulier (Conseil Agriculture, Affaires étrangères, Economie…).

Il peut modifier, adopter ou rejeter une mesure préalablement amendée par le Parlement européen, dans la plupart des cas à la majorité qualifiée, chaque Etat ayant un poids particulier dans le vote en fonction de sa population. La présidence du Conseil de l'UE est assurée tous les six mois par un pays différent.

Le cas particulier de la Politique européenne de sécurité commune (PESC)

La fusion des piliers opérée par le traité de Lisbonne n'a pas remis en cause la spécificité de la PESC par rapport aux autres politiques de l'Union. Le processus de décision reste en effet largement intergouvernemental.

Le rôle premier revient au Conseil européen, chargé d'identifier les intérêts et objectifs stratégiques de l'Union. Le droit d'initiative revient aux Etats membres et au haut représentant pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, seul ou avec le soutien de la Commission européenne. C'est le Conseil qui prend les décisions, décisions qu'il vote quasi exclusivement à l'unanimité. Le Parlement européen est informé, voire consulté sur les choix fondamentaux.

Le traité de Lisbonne introduit par ailleurs une clause passerelle spécifique prévoyant que le Conseil européen peut décider à l'unanimité d'étendre le champ de la majorité qualifiée à la PESC.

La procédure législative ordinaire

La procédure législative ordinaire

La procédure législative ordinaire est la manière la plus courante de voter les textes législatifs au sein de l'Union européenne. Elle s’applique désormais à presque toutes les politiques où le Conseil vote à la majorité qualifiée à tel point que l’usage s’est répandu de parler de "co-législateur" (à l’exception de la politique agricole et de la politique commerciale).

La procédure se déroule de la façon suivante :

  • La Commission européenne présente une proposition législative
  • Le Parlement européen se prononce en première lecture
    Le Parlement donne son avis sur la proposition, à la majorité simple, sur la base d’un rapport préparé par l’une de ses commissions parlementaires. La Commission européenne peut modifier sa proposition pour tenir compte des amendements des parlementaires.
  • Le Conseil de l’UE se prononce en première lecture
    Si le Conseil approuve tous les amendements du Parlement, ou si le Parlement n’a proposé aucun amendement, l’acte peut être adopté. Sinon, le Conseil adopte une "position commune" à la majorité qualifiée. La Commission se prononce sur cette position commune.
  • Le Parlement européen se prononce en deuxième lecture

Soit : le Parlement accepte la position commune du Conseil et l’acte est réputé adopté ; le Parlement apporte des amendements à la position commune, qui retourne alors vers le Conseil ; le Parlement rejette la position commune et la proposition n’est pas adoptée.

  • Le Conseil de l’UE se prononce en deuxième lecture
    Le Conseil se prononce sur les amendements du Parlement, qui ont au préalable fait l’objet d’un avis de la Commission. S’il les approuve à la majorité qualifiée, l’acte est adopté ; sinon, le comité de conciliation est convoqué, dans un délai de 6 semaines.
  • En cas de désaccord persistant, l’acte est examiné par un comité de conciliation

Procédure de consultation
Lorsqu'il est consulté par le Conseil, le Parlement européen peut, grâce à cette procédure, donner son avis sur un texte. Cependant, cet avis ne lie pas le Conseil, qui peut choisir de le suivre ou pas. En fonction du domaine, la consultation du Parlement est obligatoire ou facultative.

Le comité de conciliation réunit des membres du Conseil et du Parlement, en présence de la Commission, qui joue un rôle de médiateur. S’il parvient à un compromis, l’acte est soumis au Parlement et au Conseil pour approbation. Si dans un délai de six semaines après sa convocation le comité n'approuve pas de projet commun, l'acte est abandonné.
Un acte est adopté lorsque le Conseil et le Parlement l’ont accepté dans les mêmes termes. Il entre en vigueur à sa parution au Journal officiel de l’Union européenne. S’il s’agit d’un règlement il s’applique directement. Si c’est une directive, les Etats membres disposent d’un délai pour la transposer dans leur droit national. En fonction des domaines, le Comité des régions et le Comité économique et social européen doivent être consultés et donner leur avis sur la proposition législative.

Les procédures législatives spéciales

Le Parlement européen participe à l’élaboration des actes législatifs européens à des degrés divers, en fonction de la base juridique pertinente pour chacun de ces actes. Son rôle a progressivement évolué d’une participation exclusivement consultative à une codécision sur pied d’égalité avec le Conseil.

Cependant, certains domaines échappent à la procédure législative ordinaire. Ils sont régis par d'autres types de procédures législatives dites "spéciales". Dans le cas par exemple de l'adhésion de nouveaux Etats membres, de la politique fiscale ou de la conclusion d'accords internationaux, le Conseil légifère seul, le rôle du Parlement étant limité à la consultation ou l'approbation.

Le pouvoir législatif du Parlement européen s'exerce ainsi selon deux autres modes, différents en fonction de la nature de la proposition en question :

  • consultation : il donne un avis consultatif (par exemple en matière de fiscalité), non contraignant juridiquement
  • approbation : cela correspond à un droit de veto, c'est à dire que le Parlement approuve ou désapprouve sans pouvoir formuler d'amendements (par exemple sur la conclusion d'un accord international)

A l'inverse, le Parlement légifère seul (après avis ou approbation de la Commission et approbation du Conseil) dans plusieurs domaines liés au statut des députés européens ou du médiateur.

Les évolutions du processus décisionnel

L’extension du vote à la majorité qualifiée : Certains Etats membres ont longtemps refusé le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée car ils refusaient d’être mis en minorité dans de nombreux domaines. L’Acte unique européen a contribué à lever ce blocage en organisant le passage à la majorité qualifiée pour une grande partie des décisions liées au marché intérieur. Les traités suivants ont poursuivi sur cette voie en augmentant le nombre des politiques pour lesquelles la majorité qualifiée est requise. Toutefois, certains domaines jugés très sensibles restent régis par l’unanimité (comme la fiscalité).

L’émergence du Parlement européen : Depuis l’Acte unique européen, le rôle du Parlement européen dans le processus législatif communautaire va grandissant. Aujourd’hui, il est pleinement associé au vote des textes communautaires via la procédure législative ordinaire (PLO), appelée avant le traité de Lisbonne procédure de co-décision.

Infographie : un pétrolier s'échoue

Comment l'UE prend-elle une décision ?

Réunion des dirigeants européens, proposition de la Commission européenne, vote du Parlement européen et du Conseil, transposition le cas échéant : tout le circuit de décision à travers l'exemple concret d'un pétrolier qui s'échoue.

NB : La Croatie est devenue le 28ème Etat membre de l'Union européenne le 1er juillet 2013. Le Conseil de l'Union européenne compte donc désormais 28 ministres de l'environnement, et non 27 comme indiqué dans cet exemple. Outre le nombre d'Etats membres, l'infographie reste exacte.