Derniers articles publiés

Le fonctionnement de la politique européenne de voisinage

Synthèse 23.08.2017

La Politique européenne de voisinage (PEV) repose sur un ensemble d'accords conclus entre l'Union européenne et ses Etats membres d'une part, et les pays voisins d'autre part. Ces accords constituent le socle juridique de la relation entre l'Union européenne et ses partenaires. Elle concerne aujourd'hui 16 pays européens et méditerranéens qui partagent une frontière maritime ou terrestre avec l’UE. Ils sont situés au Maghreb (Maroc, Algérie, Tunisie), au Machrek (Lybie, Egypte), au Moyen Orient (Israël, la Jordanie, l’Autorité palestinienne, le Liban, la Syrie), dans le Caucase du Sud (l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Géorgie), et en Europe de l’Est (la Moldavie, l’Ukraine et la Biélorussie). La Russie fait l’objet d’un partenariat à part avec l’Union européenne, qui ne relève pas de la politique européenne de voisinage (PEV).

Le fonctionnement de la politique européenne de voisinage

Rencontre entre Johannes Hahn, commissaire européen à l'élargissement et à la politique européenne de voisinage et Khemaies Jhinaoui, ministre des affaires étrangères tunisien, le 04 septembre 2017 - Crédits : Commission européenne

Ces seize pays sont traités individuellement par l’UE, dans ce que l’on appelle une relation bilatérale. Mais la PEV est complétée par plusieurs autres initiatives de coopération cette fois multilatérales et régionales :

  • Le Partenariat oriental (lancé en 2009 et qui concerne l’Arménie, l’Azerbaïdjan, la Géorgie, la Moldavie, l’Ukraine et la Biélorussie)
  • L’Union pour la Méditerranée (anciennement "processus de Barcelone", lancé en 1995 afin de stabiliser la Méditerranée par le renforcement des relations entre les pays de son pourtour, et relancé sous son nouveau nom en 2008)
  • La Synergie de la mer Noire (qui s’adresse aux pays du Sud-Est de l’Europe, entourant la Mer Noire, et lancée en 2008).

Objectifs de la PEV

Lancée en 2004, la PEV vise à éviter l'émergence de lignes de division entre l'UE élargie et ses voisins, et à renforcer la prospérité, la stabilité et la sécurité de tous. Pour cela, l’Union propose :

  • Le resserrement des liens politiques avec les pays partenaires ;
  • L’amorçage de leur intégration économique au marché européen ;
  • Une aide aux réformes allant vers de plus de démocratie et vers un plus grand respect de l’Etat de droit ;
  • Une participation à certains programmes (par exemple le programme Galileo, des agences sectorielles de l’UE, ou l’intégration de réseaux de recherche européen).

En échange, les Etats partenaires s’engagent à renforcer dans leurs institutions le respect des droits de l’Homme, le processus démocratique et l’économie de marché.

La PEV se fonde en outre sur trois principes majeurs :

  • L'appropriation, selon laquelle les priorités d'action doivent être négociées et discutées en commun avec les pays tiers, et non imposées par l'Union européenne à ses voisins
  • La différentiation, selon laquelle l'Union européenne entretient des relations uniques avec chaque partenaire
  • Le "more for more", selon lequel le montant de l'aide attribuée est subordonné au degré d'implication et de progrès de chaque partenaire.

Base juridique

La base juridique de la PEV est prévue à l'article 8 du traité de Lisbonne (TUE), qui introduit 'ex novo' la notion d'une politique reposant sur le développement de "relations privilégiées" entre l'Union européenne et des pays limitrophes, n'ayant pas vocation à intégrer le club européen. Le but est d'établir "un espace de prospérité et de bon voisinage, fondé sur les valeurs de l'Union et caractérisé par des relations étroites et pacifiques reposant sur la coopération".

En vertu de l'acquisition de la personnalité juridique, l'Union peut "conclure des accords spécifiques avec les pays concernés" et avoir une marge d'action que l'ancien traité limitait fortement.

Avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la PEV reposait sur un ensemble d'accords conclus entre la Communauté européenne et ses Etats membres d'une part, et les pays voisins d'autre part, en vertu de décisions du Conseil adoptées à l'unanimité sur proposition de la Commission européenne et après avis conforme du Parlement européen. Ces accords constituent le socle juridique de la relation entre l'UE et ses partenaires.

Suite à l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne et au renforcement des pouvoirs du Parlement européen, la procédure législative ordinaire est désormais appliquée à tous les aspects de la Politique européenne de voisinage. Il n'existe ainsi plus de véritable distinction entre les actions menées par les Etats et celle menées par l'Union, en vertu de l'article 212 TFUE. Par ailleurs, l'article 213 TFUE introduit la possibilité d'une "assistance financière à caractère urgent" pour un pays tiers qui se trouverait dans une situation de crise financière grave. Ce procédé ne prévoit cependant pas l'intervention du Parlement dans la prise de décision puisque la mesure éventuelle est adoptée par le Conseil de l'UE sur proposition de la Commission.

La programmation 2007-2013 ayant été marquée par d'importants événements et ruptures (printemps arabes, crise ukrainienne), une évolution de la PEV est apparue nécessaire. La Commission et le SEAE ont en conséquence procédé à un réexamen de la politique en 2015. Celui-ci s'est traduit dans une Communication conjointe publiée le 18 novembre 2015. Elle réaffirme la volonté de stabilisation du voisinage ainsi que la différenciation selon les ambitions et la volonté des pays partenaires. Les conclusions du Conseil adoptées lors du Conseil Affaires étrangères du 20 avril 2015 ont quant à elles réitérées les principes de la PEV : différenciation, priorités sectorielles (sécurité, droits de l’Homme développement économique et commerce, bonne gouvernance, migrations, énergie), flexibilité, appropriation et visibilité.

La mise en œuvre de la PEV

Première étape : évaluer la situation sur place

Dans un premier temps, la Commission élabore des rapports analysant la situation politique et économique ainsi que les aspects institutionnels et sectoriels pour chaque pays. Ils définissent aussi une première approche du renforcement des relations avec le pays concerné. Les rapports sont soumis au Conseil, qui décide s'il est opportun ou non de passer à l'étape suivante des relations.

Deuxième étape : négocier une feuille de route

Cette étape suivante, c’est la mise en place de plans d’action. Ils sont négociés entre l’UE (représentée par la Commission et au besoin le Secrétariat général du Conseil) et les Etats tiers, pour des périodes de 3 ou 5 ans. Ils portent notamment sur les domaines suivants : renforcement du dialogue politique ; perspective de participation progressive au marché intérieur et à des programmes européens ; approfondissement des relations commerciales et économiques, opportunités de coopération avec la société civile, en matière d’éducation, de santé, de culture,… Ils contiennent aussi la liste des réformes politiques, économiques, sociales, réglementaires ou sectorielles (justice, transport, énergie, société de l’information, environnement, recherche…) que doit mettre en œuvre l’Etat tiers.

La politique européenne de voisinage offre également la possibilité aux pays concernés de bénéficier d’une assistance technique à court terme dans le cadre du programme TAIEX et de la mise en place de jumelages pour des actions à plus long terme.

Des plans d'action ont déjà été adoptés avec douze pays (l'Ukraine, la Moldavie, le Maroc, la Tunisie, la Jordanie, l'Autorité palestinienne, Israël, l'Arménie, la Géorgie, l'Azerbaïdjan, le Liban et l'Egypte). Ils sont spécifiques à chaque pays. Par exemple, un Etat qui ne pourrait pas supporter la pression de l’ouverture complète de son marché à la concurrence pourra bénéficier d’accords préférentiels pour faciliter sa transition. Ces plans, véritables feuilles de route, sont le fruit de réels compromis entre l’UE et le partenaire, ce qui favorise l’adhésion en amont aux réformes.

Troisième étape : la mise en place des réformes

Ce sont des sous-comités spécialisés qui sont chargés de contrôler la mise en œuvre des engagements mutuels et des objectifs définis dans les plans d'action. Ce contrôle s’effectue à la fois par des contacts informels réguliers, et par une réunion plus officielle qui a lieu une fois par an. Tout le long de la période, l’UE fournit son assistance aux pays qui la demandent (pour la mise aux normes des produits pour le marché intérieur par exemple).

Le rythme de l'approfondissement des relations avec chacun des voisins de l'UE doit dépendre de leur capacité à répondre à leurs priorités de politique extérieure reprises dans les plans d'action : ce sont les principes de différenciation et de conditionnalité.

L’évolution des rapports entre l’UE et les pays partenaires est régie par le principe dit du "donner plus pour recevoir plus" selon lequel plus les partenaires en font, plus l’UE s’investit, et plus la relation progresse. Ainsi les différents Etats n’en sont pas au même stade de coopération avec l’UE. Ainsi, certains sont sur le point d’être admis à une participation avancée au marché intérieur.

Aller plus loin : les accords d’association et de partenariat, les accords ZLEAC

Ces accords définissent le "contrat" entre les partenaires et l'Union européenne. Ils fournissent ainsi le cadre institutionnel et juridique nécessaire pour mettre en œuvre et intensifier la coopération. Le fait qu’il y ait deux appellations ("association" et "partenariat et coopération" est un héritage d’avant l’harmonisation entre les rapports avec le Sud et l’Est par la PEV).

Les accords d’association concernent les pays du Sud. Ce sont des actes juridiques ayant pour but de contribuer à la libéralisation des échanges dans l’espace euro-méditerranéen. Ils fixent les conditions et les mesures de la coopération dans les domaines économique, social et culturel.

Les accords de partenariat et de coopération sont leur équivalent pour les pays de l’Est.

Les accords ZLEAC visent à la mise en place d’une "zone de libre-échange approfondi et complet". Là où une zone de libre-échange classique ouvre seulement les marchés, la ZLEAC traite également des questions de compétitivité, des mesures nécessaires pour satisfaire les normes européennes et ainsi pratiquer des échanges sur les marchés de l’UE.

Le financement

Pour la période 2014-2020, la politique européenne de voisinage est dotée de 16,1 milliards d'euros, soit une augmentation de 40 % par rapport à la période 2007 - 2013 (12 milliards d'euros). Parmi les priorités des années à venir figurent :

  • La promotion des réformes politiques, économiques et sociales,
  • Le soutien à l'harmonisation des politiques et des normes européennes,
  • La promotion de la croissance durable et inclusive
  • L'avancement sur la voie de la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le développement.

En décembre 2013, l'Instrument européen de Voisinage et de Partenariat (IEVP), qui servait à financer la PEV a été remplacé par l'Instrument européen de voisinage (IEV), plus souple et plus simple que son prédécesseur. L’IEV assure l’essentiel du financement des pays de la PEV, par le biais de programmes ciblés. Le soutien est programmé et alloué de trois façons différentes :

  • Des programmes bilatéraux répondant aux besoins d’un pays tiers ;
  • Des programmes multi-pays qui répondent aux défis communs de plusieurs partenaires et de la coopération régionale (et sous-régionale) entre au moins deux pays partenaires ;
  • Des programmes de coopération transfrontalière entre États membres et pays partenaires, qui partagent une frontière commune le long de la frontière extérieure de l’Union européenne (y compris la Russie) ;
  • Un montant additionnel (« programmes faîtiers ») peut être attribué aux pays qui font le plus de progrès en termes démocratiques (approche incitative).

Sources :