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Le ciel unique européen, un projet controversé

Synthèse 19.12.2017

L'ambition de la Commission européenne de créer un ciel unique européen date de 1999. Ce n'est pourtant qu'à la fin des années 2000 qu'elle commence à prendre forme, avec l'adoption d'un premier paquet de mesures. L'objectif ? Mieux organiser le trafic aérien (civil et militaire) en Europe pour le rendre plus efficace, plus sécurisé et moins nocif pour l'environnement tout en s'adaptant à l'accroissement continu des flux aériens.

ciel ouvert unique europeen

L'idée est de mutualiser les systèmes de contrôle à la circulation aérienne afin de les rendre plus efficaces.

Selon la Commission, 10% de carburant pourrait ainsi être économisé sur chaque trajet, les temps de vol seraient raccourcis et le gain financier se situerait entre 2 et 3 milliards d'euros par an. Enfin, la modernisation technologique ferait bénéficier l'industrie aéronautique d'un avantage concurrentiel sur les marchés mondiaux.

Les origines du projet

Depuis la première communication de la Commission européenne en 1999, le constat moteur du projet de ciel unique européen a peu changé : la fragmentation de l'espace aérien européen en 28 espaces nationaux entraîne chaque année des surcoûts de l’ordre de 5 milliards d’euros pour les compagnies aériennes et leurs clients. La distance moyenne des vols s’en trouve allongée de 42 kilomètres, ce qui se traduit pour les avions par une augmentation de la consommation de carburant, des émissions plus élevées, l’obligation de payer davantage de redevances coûteuses et des retards accrus. Les États-Unis contrôlent un espace aérien de même taille, avec un trafic plus dense, pour un coût presque deux fois moins élevé. C'est en tout cas ce que répète depuis désormais plus de 10 ans la Commission européenne. Elle prévoit même, dans ses dernières estimations, que le nombre de vols devrait augmenter de 50 % au cours des 10 à 20 prochaines années en Europe.

L'article 100, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'UE mentionne que le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent établir des dispositions appropriées pour la navigation maritime et aérienne.

Ainsi, un premier "paquet" de mesures, visant à amorcer la création de cet espace aérien unique, est adopté en 2004.  Mais au bout de quelques années la Commission constate que l'initiative n’a pas donné les résultats escomptés (processus d’intégration dans des blocs d’espace aérien fonctionnels, contrôle de la circulation aérienne, rentabilité et efficacité globale du réseau aérien européen).

Une nouvelle proposition "ciel unique II" est alors adoptée par la Commission en 2008, puis par le Conseil en septembre 2009.

Le paquet Ciel unique II (ou SES II)

Le paquet de mesures "Ciel unique II" comprend notamment :

  • Une réglementation des performances du secteur aérien, à travers des objectifs européens dans les domaines des retards, de la réduction des coûts et du raccourcissement des itinéraires;
  • La création de blocs fonctionnels d’espace aérien ou "Functional Airspace Blocks" (FAB, dont le fameux FABEC pour l'Europe centrale), qui permettent à au moins deux pays d’intégrer leurs espaces aériens et de désigner un prestataire unique pour y contrôler le trafic. Ces espaces aériens, qui devaient être créés d'ici 2012, devaient être plus larges et moins nombreux que les 27 espaces gérés par chacun des Etats membres individuellement ;
  • La réorganisation de l’espace aérien européen, notamment à travers le projet SESAR (Single European Sky ATM Research) destiné à moderniser les systèmes et les infrastructures de gestion du trafic aérien (navigation par satellite pour des trajectoires plus précises, meilleure connaissance des données météorologiques, nouveau réseau de télécommunication…) ;
  • Un élargissement des compétences de l’Agence européenne de la sécurité aérienne (ASEA) aux aérodromes, à la gestion du trafic aérien et aux services de navigation aérienne, afin de faire face aux risques de sécurité croissants liés à la pression opérationnelle, qui augmente parallèlement au trafic aérien. Pour le moment, l'agence s’occupe uniquement de la certification et de la sécurité des compagnies aériennes.

Contestations et lenteur dans la mise en œuvre des FAB

En juillet 2010, cinq syndicats de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) française, appellent les 12 000 fonctionnaires (dont 4 400 contrôleurs aériens) à se mettre en grève. Ceux-ci avaient déjà fait grève pour le même motif en janvier et en février de la même année. En cause : le "FABEC", ou bloc fonctionnel d’espace aérien pour le centre de l'Europe (Functional Airspace Block Europe Central), qui doit regrouper d'ici 2012 les systèmes de contrôle aérien de six pays européens (France, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg, Allemagne, Suisse, ainsi que Royaume-Uni en tant que partenaire de collaboration). Les contrôleurs aériens craignaient de voir leur statut modifié (la France est le seul de ces six pays dans lequel le contrôle aérien fait partie de la fonction publique d'Etat) et que la DGAC soit démantelée.

Ailleurs en Europe, le projet de FABEC semble néanmoins faire l'unanimité des syndicats. 8 autres initiatives sont d'ailleurs lancées en parallèle :

  • Baltic FAB (Pologne, Lituanie),
  • Blue Med (Italie, Grèce, Chypre, Malte, ainsi que la Tunisie, l'Egypte et l'Albanie en tant que partenaires associés et le Royaume de Jordanie en tant d'observateur)
  • Danube FAB (Bulgarie, Roumanie)
  • Europe Central FAB (Autriche, République tchèque, Croatie, Hongrie, République slovaque, Slovénie, Bosnie-Herzégovine), à ne pas confondre avec le FAB Europe Central (FABEC)
  • NUAC Programme (Danemark, Suède)
  • NEFAB (Norvège, Finlande, Estonie, Islande, Danemark, Suède)
  • SW Portugal-Espagne FAB (Espagne, Portugal)
  • FAB UK-Irlande (Irlande, Royaume-Uni)

"Cela fait plus de 10 ans que nos compagnies aériennes et leurs passagers sont confrontés à des réductions de services et à des retards sur le chemin qui doit mener à un ciel unique européen. Nous ne pouvons pas nous permettre de continuer ainsi. Aujourd’hui, nous resserrons les boulons du système afin qu’il puisse supporter une plus grande pression et livrer des réformes ambitieuses, même dans un contexte économique difficile", Siim Kallas en juin 2013.

Mais en juin 2013, la Commission tire un bilan pessimiste : alors que l'échéance pour la mise en place des FAB était décembre 2012, force est de constater qu'aucun des neuf FAB qui ont été établis n’est totalement opérationnel. La Commission envisage dès lors d’ouvrir des procédures d’infraction à l’encontre de tous les États membres en ce qui concerne les FAB, notamment dans les cas où les réformes ne progresseraient pas dans les prochains mois. Elle a présenté en parallèle, le 11 juin 2011, les principaux éléments du nouveau paquet de mesures "Ciel unique européen 2 +" qui propose d'actualiser les quatre règlements créant le ciel unique européen (SES, pour Single European Sky) et de modifier les règles auxquelles est soumise l’Agence européenne de la sécurité aérienne (AESA).

Les propositions du paquet SES II +

Le train de mesures proposé par la Commission européenne poursuit cinq objectifs principaux :

Améliorer la sécurité et la surveillance : la Commission explique que les audits réalisés par l’AESA ont mis au jour d’importantes faiblesses dans la supervision des organisations de contrôle de la circulation aérienne dans les Etats membres. Elle propose donc de séparer complètement, sur les plans organisationnel et budgétaire, les autorités nationales de surveillance des organisations de contrôle de la circulation aérienne qu’elles supervisent, tout en garantissant que les premières disposent de ressources suffisantes pour mener leurs tâches à bien. Les compagnies aériennes devront cependant donner leur accord sur les plans d’investissement des organisations de contrôle de la circulation aérienne, afin de faire en sorte que ces plans soient mieux ciblés sur la satisfaction des besoins des clients.

Améliorer la gestion du trafic aérien : la réforme du système européen de gestion du trafic aérien est motivée par des objectifs de performance dans quatre grands domaines : la sécurité, l’efficacité économique, la capacité et l’environnement. La Commission constate que, ces dernières années, les résultats obtenus au regard des objectifs de performance sont restés bien en deçà du niveau global d’ambition. La proposition de la Commission renforcera donc le système de performance, en rendant la fixation des objectifs plus indépendante et plus transparente et en augmentant les possibilités de faire respecter les objectifs fixés. La Commission ambitionne de jouer un rôle accru dans la définition d’objectifs ambitieux. Parallèlement, elle renforcera l’indépendance de l’organe d’évaluation des performances – en tant que principal conseiller technique – et permettra d’infliger des sanctions lorsque les objectifs ne sont pas atteints.

Offrir de nouvelles possibilités d’activité liées aux services d’appui : La Commission propose d’offrir de nouvelles possibilités d’activité aux entreprises désireuses de fournir des services d’appui aux organisations de contrôle de la circulation aérienne, tels que les services météorologiques, les services d’information aéronautique, de communication, de navigation ou de surveillance. La Commission propose de les séparer pour qu'ils puissent répondre à des appels d’offres ouverts et transparents, conformément aux règles habituellement applicables à la passation de marchés. Les services essentiels de contrôle de la circulation aérienne, quant à eux, sont des monopoles naturels et ne seront pas concernés par les nouvelles dispositions. À l’heure actuelle, les services d’appui constituent le principal facteur de coût de la gestion du trafic aérien et ils peuvent être fournis par des opérateurs monopolistiques sans qu’une évaluation appropriée des coûts et des avantages ait été réalisée. D’après des estimations prudentes, l’introduction des règles habituellement applicables aux marchés publics devrait déboucher sur des économies de l’ordre de 20%.

Rendre possible les partenariats industriels : jusqu’ici, les FAB manquaient de souplesse. La Commission propose donc de faire en sorte que la coopération entre les prestataires de services dans le cadre des FAB puisse s’établir de manière plus flexible, pour leur permettre de créer des partenariats industriels et de collaborer avec un éventail élargi de partenaires en vue d’être plus performants. En outre, le rôle d'Eurocontrol sera renforcé, afin qu’il puisse fournir des services centralisés en Europe de manière plus efficiente. Ce renforcement permettra notamment de raccourcir les trajets, ce qui, à son tour, entraînera une diminution de la consommation de carburant et des émissions globales de polluants dans l’air.

Une nouvelle répartition des responsabilités : Eurocontrol sera responsable des questions opérationnelles de gestion du réseau (voir encadré). L'AESA fera des propositions de réglementations techniques. Elle sera également responsable de contrôler et de surveiller la mise en œuvre des législations. La Commission sera responsable de la régulation économique et de la gouvernance du ciel unique.

Les propositions de la Commission ont, dès leur publication, provoqué l'ire des professionnels du secteur aérien, qui ont entamé une grève de trois jours en juin 2011. En cause ? L'inspiration jugée trop libérale, par certains syndicats, de cette réforme, synonyme de libéralisation du marché. De nombreux acteurs du secteur, notamment en France, voient ainsi d'un très mauvais œil l'externalisation, et la mise en concurrence une bonne partie des services de navigation aérienne, notamment les services liés aux communications et à la surveillance.

Le 12 mars 2014, le Parlement européen vote en faveur de l'initiative SES2+. Le Conseil a également arrêté ses positions. La prochaine étape est que les deux institutions s'accordent sur un compromis afin que SES2+ entre en vigueur.

SESAR, bras opérationnel du ciel unique européen

SESAR (Single European Sky Air traffic management Research) Il s’agit du volet technologique du ciel unique européen. Il vise à fournir à l'Europe des systèmes performants de gestion du trafic aérien afin de moderniser les systèmes actuels. Le 10 juillet 2013, le programme SESAR a été prolongé officiellement par la Commission européenne jusqu'en 2024. La part de l'UE dans le financement de ce programme,qui ne pourra dépasser 600 millions d'euros, proviendra du programme Horizon 2020 pour la recherche et l'innovation, dans le cadre du nouveau cadre financier pluriannuel. A cela s'ajoute un budget d'environ 1,6 milliards d'euros qui proviendra des membres de l'entreprise commune SESAR (voir infra).

Les objectifs du programme SESAR

Le programme SESAR a principalement pour objectif de :

  • Restructurer l’espace aérien afin d’augmenter la capacité et d’améliorer l’efficacité globale du système de gestion du trafic aérien
  • Accroître le niveau de sécurité d’un facteur 10 dans un contexte de doublement du trafic d’ici 20 ans
  • Diminuer l’impact sur l’environnement de l’activité aérienne
  • Développer l’efficacité économique du système.

Les trois phases du programme SESAR

La mise en œuvre du programme SESAR se découpe en trois phases consécutives :

  • La phase de définition : lancée en 2006, elle s’est concrétisée en mai 2008 par la fourniture d’un plan directeur du système européen de gestion du trafic aérien. Ce plan, approuvé par le Conseil de l’Union Européenne, constitue la base des travaux futurs. L'entreprise commune SESAR est créée en juin 2007.
  • La phase de développement (2008-2014) : elle est pilotée par une "entreprise commune" créée à cet effet au niveau européen, a pour but de concevoir et valider des standards, des procédures opérationnelles, des nouvelles technologies et des composants préindustriels pour le futur système de gestion du trafic aérien.
  • La phase de déploiement (2015-2025) : SESAR est entré dans cette phase en juin 2015. Elle consiste en la production et la mise en service progressive et à grande échelle des éléments issus des travaux de la phase de développement : une nouvelle infrastructure sol pour la gestion du trafic aérien, ainsi que de nouveaux équipements à bord des avions.

L’entreprise commune SESAR

L'Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne, ou Eurocontrol est une organisation intergouvernementale européenne, fondée en 1963, dont le siège est situé à Bruxelles. Sa mission est d'harmoniser et d'unifier la gestion de la navigation aérienne en Europe, en promouvant un système uniforme pour les usagers civils et militaires, dans des conditions de sécurité maximale tout en minimisant les coûts et les impacts environnementaux. L’Organisation compte aujourd'hui 39 Etats membres, dont les 27 membres de l'Union européenne qui ont signé, le 8 octobre 2002, un protocole sur l'adhésion de l'Union à la Convention Eurocontrol révisée.

Créée par un règlement du Conseil de l'UE de 2007, l’entreprise commune SESAR est une structure juridique  qui institue un partenariat entre l'Union européenne, Eurocontrol et les principaux industriels et opérateurs du secteur : les prestataires de service de navigation aérienne (comme la DSNA en France, la DFS en Allemagne, ENAV en Italie, NORACON pour l'Europe du Nord et l'Autriche etc.), les aéroports (SEAC, le consortium formé par six grands aéroports européens dont Aéroports de Paris, AENA et NORACON), les fournisseurs d’équipements sols, les fabricants d’avions (Airbus et Alenia Aeronautica) et les fabricants d’équipements embarqués (Honeywell et Thales).

Cette entreprise commune est chargée de rassembler et de coordonner toutes les ressources nécessaires pour la phase de développement. Le coût total de cette phase est de 2,1 milliards d'euros, soutenu à parts égales par l'Union européenne, Eurocontrol et l’ensemble des membres privés.

Une nouvelle stratégie de l'aviation pour l'Europe

Le 7 décembre 2015, la Commission européenne a présenté une nouvelle stratégie pour l'aviation en Europe. Elle constate une mise en œuvre trop lente du ciel unique européen, ce qui entraine une augmentation des coûts pour les compagnies aériennes. Selon elle, le degré de coopération entre les prestataires de services de navigation aérienne est encore trop faible. Le 8 juin 2017, la Commission a pu concrétiser cette stratégie.

L'objectif de cette nouvelle stratégie est de mettre en œuvre une feuille de route générale afin de renforcer la compétitivité du secteur, en abordant, selon la Commission, "les défis sur la base d'une approche globale et inclusive dans l'ensemble du secteur aérien".

Ce paquet sur "l'aviation ouverte et connectée" se déploie, selon la Commission européenne, autour de quatre initiatives : 

  • Garder une position de premier plan dans l'aviation internationale :

    • Afin d'éviter que les compagnies européennes ne fassent l'objet de pratiques anticoncurrentielles en dehors de l'UE, un nouvel instrument est créé. Il permet de prendre des mesures si certaines pratiques compromettaient la connectivité de l'UE avec le reste du monde. La Commission pourra ouvrir une enquête si un État membre ou une compagne aérienne se plaint d'une pratique déloyale.
    • La Commission a pris des mesures pour apporter plus de "clarté et de sécurité" aux investisseurs.

  • Éliminer les entraves à la croissance dans l'espace aérien européen :

    • Dans certaines régions, les États membres doivent introduire des obligations de services publics lorsque les déplacements en avion sont encore difficiles. La Commission explique que ces nouvelles mesures faciliteront la mise en œuvre de ces obligations. Cela se justifie, pour la Commission, par le fait d'une augmentation de 10% de la connectivité stimule de taux de croissance du PIB de 1%.
    • La Commission a également invité les États membre et les acteurs du secteur à adopter "un certain nombre de bonnes pratiques", pour éviter l'annulation de vols en cas d'action syndicale. Ainsi, la Commission encourage l'amélioration du dialogue social ou encore la déclaration anticipée des grèves par les syndicats.

Concernant le ciel unique européen en particulier, la Commission souhaite accélérer sa mise en œuvre. Le degré de coopération entre les prestataires de services n'est pas encore optimal, de même que les technologies utilisées.

De ce fait, afin d'améliorer la gestion du trafic aérien, le projet SESAR suggère de réduire les coûts de gestion, d'augmenter l'efficacité opérationnelle pour les usagers (diminution des retards, de la consommation de carburant et le temps de vol) et d'augmenter la capacité à réduire les émissions de CO2. A cette fin, via le programme Horizon 2020, l'UE soutient les activités de développement et de déploiement de solutions technologiques.

Le Brexit pourrait avoir des conséquences quant à l'appartenance du Royaume-Uni au ciel unique européen. Pour Michel Barnier, le négociateur européen pour l'UE, un Brexit sans accord impliquerait de "quitter le ciel unique européen, et ne plus pouvoir reconnaître les qualifications des pilotes, ni obtenir d'autorisation de décollage ou d'atterrissage". En effet, en 2015, la Commission européenne, dans l'objectif de conserver un haut niveau de sécurité a établit un cadre de reconnaissance de la qualification des pilotes et des contrôleurs aériens. Face à cette incertitude, la compagnie aérienne EasyJet a par exemple récemment créé un siège à Vienne.