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La procédure d'adhésion à l'Union européenne

Synthèse 31.03.2020

La politique d’élargissement de l'Union européenne est régie par l’article 49 du traité sur l’Union européenne. Ce dernier dispose que tout Etat européen respectant les principes fondamentaux de l’UE énoncés à l'article 2 (dignité humaine, liberté, démocratie, Etat de droit, droits de l'homme...) peut demander à devenir membre de l’Union.

Etapes pour adhérer élargissement

Le traité sur l'Union européenne pose une triple condition pour obtenir le statut de candidat : être un Etat, être "européen" (critère géographique qui reste relativement indéterminé) et respecter les valeurs de l'Union tout en s'engageant à les promouvoir.

C'est le Conseil de l'Union européenne qui reconnaît le statut de candidat officiel à un pays, à la lumière des recommandations de la Commission européenne et après approbation du Parlement européen.

Avant d'adhérer à l'Union européenne, plusieurs étapes doivent ainsi être franchies.

Dépôt de candidature

Aucune condition n'est requise pour déposer sa candidature. Néanmoins, en général, pour préparer le futur entrant à son adhésion, sa candidature est précédée d'un "accord d'association", qui met en place une zone de libre-échange avec l'UE. C'est un moyen pour l'Etat de commencer à intégrer dans son droit "l'acquis communautaire", c'est-à-dire les règles de l'Union qu'il devra, à terme, entièrement adopter.

Statut de pays candidat

La demande d'adhésion est soumise par le pays au Conseil de l'Union. La Commission européenne fournit un avis officiel, le Parlement approuve ou non cette demande, puis le Conseil se prononce pour ou contre.

Le statut de pays candidat ne préjuge en rien de l'admission de ce pays dans l'Union.

Stratégie de pré-adhésion

Une fois le pays devenu candidat, une stratégie de pré-adhésion est mise en œuvre. Elle a pour objectif de familiariser le candidat avec les procédures et les politiques de l'UE en lui offrant la possibilité de participer à des programmes européens et en lui accordant une aide financière. Ce soutien est destiné à aider ces pays à entreprendre les réformes politiques, économiques et institutionnelles nécessaires pour respecter les règles européennes.

Pour entrer dans l'Union européenne, un pays doit notamment avoir une économie de marché viable et la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union. Une aide lui est donc fournie pour soutenir la mise en oeuvre de réformes économiques.

Ouverture des négociations d'adhésion

Un Etat qui souhaite intégrer l'Union doit satisfaire quatre conditions d'adhésion.

Le Conseil européen de Copenhague en décembre 1993 a consacré les 3 critères suivants :

  • Critère politique : institutions stables garantissant la démocratie, l'Etat de droit, le respect des minorités et leur protection ;
  • Critère économique : économie de marché viable et capable de faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l'intérieur de l'Union ;
  • Acquis communautaire : aptitude à assumer les obligations découlant de l'adhésion, et notamment à souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire.

Le quatrième critère a été précisé en 2006.

  • Capacité d'intégration : capacité de l'Union à assimiler de nouveaux membres et à approfondir l'intégration. Elle implique que l'adhésion du pays soit compatible avec le fonctionnement efficace des institutions et les procédures décisionnelles de l'Union, et ne remette pas en cause les politiques communes et leur financement.

Depuis le Conseil européen de Madrid, en 1995, les pays candidats doivent être en mesure d'appliquer les règles et les procédures européennes. Ils doivent également préparer leur intégration en adaptant leurs structures administratives, car s'il est important que la législation européenne soit transposée dans le droit national, il est tout aussi important, sinon plus, qu'elle soit effectivement mise en œuvre et appliquée au moyen de structures administratives et judiciaires appropriées.

Pour que le Conseil européen décide de l'ouverture des négociations, le critère politique (respect de la démocratie et des droits de l'homme) doit être rempli. Une fois les négociations d'adhésion ouvertes, la Commission européenne mesure l'application et contrôle le respect des autres critères de Copenhague.

Chaque candidat élabore sa position sur les 35 chapitres de l'acquis communautaire, comme base de négociation. Avant les négociations d'adhésion pour la Turquie et la Croatie, il n'y avait que 31 chapitres.

Au cours des conférences bilatérales entre l'UE et le pays candidat, la Commission européenne veille à ce que l'acquis communautaire soit bien intégré par ce pays. Le rythme des négociations dépend du degré de préparation de chaque pays candidat, de la complexité des questions à traiter ainsi que de la volonté politique des Etats membres. C'est la raison pour laquelle il n'est pas possible d'estimer à l'avance la durée des négociations avec chaque pays.

Paquets élargissement 

Chaque année, la Commission européenne présente une stratégie d’élargissement et des rapports de suivi des différentes négociations en cours.

Cinq pays sont actuellement candidats officiels : l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine du Nord, le Monténégro, la Serbie et la Turquie. Les Balkans occidentaux sont au coeur de la stratégie d'élargissement actuelle de l'UE. Cette position a été entérinée lors du sommet UE/Balkans occidentaux de Sofia, en mai 2018.

Les candidatures de l'Albanie et la Macédoine du Nord ont été soutenues par le Conseil des ministres des Affaires européennes le 24 mars 2020, ce dernier donnant son accord pour l'ouverture de pourparlers en vue des négociations d'adhésion. Le sujet devrait animer le prochain sommet UE/Balkans, pour le moment prévu à Zagreb début  mai 2020.

Les négociations sont déjà ouvertes avec trois autres pays : le Monténégro, la Serbie et la Turquie. Suite aux nombreux différends diplomatiques avec l'Union européenne et plusieurs de ses Etats membres ainsi qu'au durcissement de son régime, la candidature de la Turquie est néanmoins "au point mort", comme l'a résumé le Conseil de l'Union en 2019. Deux autres sont considérés comme des candidats potentiels : la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo.

Les Etats adhérents et candidats à l'adhésion européenne

Elargissement : où en sont les pays candidats ?

Signature du traité d'adhésion

Le résultat des négociations est incorporé dans un traité d'adhésion, soumis au Conseil européen pour approbation et au Parlement européen pour accord.

Adhésion à l'UE

Après sa signature par les Etats membres et les candidats concernés, le traité d'adhésion doit être ratifié par tous ces signataires (dans certains pays par référendum). L'adhésion devient effective à la date d'entrée en vigueur du traité. Le pays candidat devient alors un Etat membre.

Vers une réforme de la procédure d'adhésion ?

En juin 2019, le Conseil de l'Union affirmait que l'élargissement "demeurait une politique essentielle de l'Union européenne". Pendant des décennies, l'Union européenne n'a en effet eu de cesse d'intégrer de nouveaux Etats membres. Cette dynamique s'est néanmoins ralentie ces dernières années, la Croatie étant le dernier Etat à avoir intégré l'Union européenne en 2013. Depuis, pour la première fois de son histoire, l'UE a vécu le départ de l'un de ses Etats membres, le Royaume-Uni, encore en période transitoire jusqu'au 31 décembre 2020. Un événement d'ampleur qui continue de questionner Bruxelles sur les contours à donner à sa politique d'élargissement.

Brexit : et maintenant ?

Si le Conseil de l'Union de juin 2019 a donc rappelé l'importance de l'intégration de nouveaux membres, celui de novembre 2019 a également affirmé que "l'utilité d'examiner l'efficacité du processus des négociations d'adhésion a été communément admise". 

Le 5 février 2020, la Commission européenne publiait une communication allant dans ce sens et posant les bases d'une possible réforme du processus d'adhésion. Dans le cadre de la future et potentielle intégration des Etats des Balkans, elle souligne "l'importance des réformes fondamentales sur les plans démocratique, économique et de l'Etat de droit, de même que sur les valeurs fondamentales".

Elle exprime aussi son souhait d'instaurer un principe de "réversibilité" du processus qu'elle détaille ainsi : "Les négociations pourraient être mises en sommeil dans certains domaines ou, dans les cas les plus graves, être suspendues tout à fait, tandis que des chapitres déjà clôturés pourraient être rouverts ; les bénéfices que confère une intégration plus étroite, comme l'accès aux programmes de l'UE, pourraient être momentanément interrompus ou supprimés, et la portée et l'intensité du financement de l'UE pourraient être revues à la baisse."

Elle propose également de "regrouper les chapitres de négociation en six groupes thématiques", ce qui reviendrait à classer les 35 chapitres de l'acquis communautaire en six catégories pour plus de lisibilité : fondamentaux, marché intérieur, compétitivité et croissance inclusive, programme environnemental et connectivité durable, ressources, agriculture et cohésion, relations extérieures.

Cette réforme est néanmoins encore loin d'être effective. Elle doit être approuvée à l'unanimité des 27 Etats membres de l'UE pour devenir réalité.