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La politique européenne d'immigration et d'asile

Synthèse 09.11.2017

L'entrée et le séjour de ressortissants étrangers sur un territoire national est un domaine hautement sensible, sur lequel les Etats européens maintiennent aujourd'hui un grand nombre de prérogatives souveraines. Depuis les années 1980 cependant, ils ont développé une importante coopération en matière de liberté de circulation, de contrôle aux frontières, d'asile et d'immigration.

La politique européenne d'immigration et d'asile

Objectifs et principes

Le principe de libre circulation des personnes (et pas uniquement des travailleurs) a été instauré par l'accord (1985) puis la convention de Schengen (1990), qui supprime les contrôles aux frontières entre les pays membres de l'espace Schengen.

La politique européenne de l'asile et de l'immigration repose tout d'abord sur le principe de liberté de circulation des personnes au sein des 26 pays membres de l'espace Schengen. Intégré au cadre juridique de l’Union européenne par le traité d’Amsterdam en 1997, "l'acquis Schengen" permet aux individus, "quelle que soit leur nationalité", de ne pas faire l'objet de contrôles lorsqu'ils franchissent les frontières internes de l'espace (art. 3 TUE).

Les Etats membres de l'espace Schengen ont toutefois la possibilité de rétablir temporairement ces contrôles à leurs frontières nationales en cas de menaces pour l'ordre public ou la sécurité. Des négociations sont en cours pour étendre cette possibilité aux cas de "manquements graves d'un Etat concernant les contrôles aux frontières extérieures", c’est-à-dire lorsque ces frontières font face à un afflux incontrôlable de migrants.

L'espace Schengen comprend 22 des 28 membres de l'Union européenne ainsi que l’Islande, la Norvège, le Liechtenstein et la Suisse. Le Royaume-Uni et l'Irlande ont choisi de ne pas y adhérer, mais peuvent participer à tout ou partie des dispositions de l’acquis de Schengen. La Roumanie, la Bulgarie, Chypre et la Croatie ne remplissent pas, selon les autres Etats membres, les conditions suffisantes pour en être membres.

L'article 67 TFUE précise également que l'Union européenne "développe une politique commune en matière d'asile, d'immigration et de contrôle des frontières extérieures qui est fondée sur la solidarité entre États membres".

L'article 6 TUE soumet juridiquement la gestion des politiques de migration et d’asile au respect des droits fondamentaux, en rendant la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne juridiquement contraignante.

De fait, cette politique commune a vocation à harmoniser les réglementations nationales sur l'entrée et le séjour des ressortissants des pays tiers. Selon l'article 77 TFUE, elle vise en particulier à :

  • assurer le contrôle des personnes et la surveillance efficace du franchissement des frontières extérieures
  • mettre en place progressivement un système intégré de gestion des frontières extérieures

Par ailleurs, les politiques relatives aux contrôle aux frontières, à l'asile et à l'immigration sont "régies par le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier" (art. 80 TFUE).

Fonctionnement des politiques de contrôle aux frontières, d'asile et d'immigration

Depuis l'entrée en vigueur de l'accord de Schengen, les Etats membres de l'Union européenne ont peu à peu mis en commun plusieurs compétences relatives à l'immigration et à l'asile.

Le traité de Lisbonne mentionne l'objectif de création d'un régime européen commun d'asile, ainsi que la perspective d'une police européenne des frontières et d'un parquet européen.

Aujourd'hui, le Conseil européen définit à l'unanimité les orientations stratégiques de la politique d'immigration et d'asile (art. 68 TFUE), généralement à travers des programmes pluriannuels.

Sauf s'ils en font la demande sur des cas particuliers, le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent pas, et donc ne votent pas, sur l'ensemble des politiques de l'UE relatives à l'espace de liberté, de sécurité et de justice (Titre V TFUE), qui comprend les politiques de contrôle aux frontières, d'asile et d'immigration. Le Danemark participe à la politique commune en matière de visas, mais pas d’immigration et d’asile.

Contrôle aux frontières

En vertu des orientations définies par le Conseil européen, le Conseil et le Parlement européen peuvent adopter des mesures relevant de la procédure législative ordinaire dans les domaines suivants (art. 77 TFUE) :

  • la politique commune de visas et d'autres titres de séjour de courte durée ;
  • les contrôles auxquels sont soumises les personnes franchissant les frontières extérieures ;
  • les conditions dans lesquelles les ressortissants des pays tiers peuvent circuler librement dans l'Union pendant une courte durée ;
  • toute mesure nécessaire pour l'établissement progressif d'un système intégré de gestion des frontières extérieures ;
  • l'absence de tout contrôle des personnes, quelle que soit leur nationalité, lorsqu'elles franchissent les frontières intérieures.

Le Conseil peut également, selon une procédure spéciale et à l'unanimité, prendre des mesures concernant les passeports, les cartes d'identité, les titres de séjour ou tout autre document assimilé.

Par ailleurs, le traité de Lisbonne élargit les compétences de la Cour de justice. Celle-ci peut désormais statuer :

  • sur les actes pris en matière de suppression des contrôles aux frontières intérieures, même si cette dernière relève de la gestion de l’ordre public et de la sauvegarde de la sécurité interne.
  • sur des questions d’interprétation relatives à la libre circulation des personnes (ainsi que des marchandises, des services et des capitaux).

Bien que le contrôle et la surveillance des frontières extérieures restent principalement de la responsabilité des États membres, l'Union européenne appuie leur action à travers plusieurs instruments communs.

Depuis le Conseil européen de Laeken (2001), l'UE cherche à établir un système intégré de gestion des frontières extérieures, afin de lutter notamment contre le terrorisme, l'immigration illégale et la traite des êtres humains.

Cette orientation a abouti à la mise en place de systèmes comme le SIS, le VIS ou Eurosur, et la création d’agences telles que Frontex.

Le système d'information Schengen (SIS) est une base commune de données sur les personnes recherchées ou portées disparues, les biens perdus ou volés, ainsi que les interdictions d'entrée. Elle est régulièrement utilisée par les forces de l'ordre des membres de l'espace Schengen, notamment pour vérifier qu'une personne qui tente d'entrer dans l'espace Schengen ne s'est pas déjà vu refuser l'entrée. Opérationnel depuis le 9 avril 2013, le SIS de 2e génération (SIS II) collecte également des données biométriques.

Le système d'information sur les visas (VIS) est une base de données qui regroupe les empreintes digitales des demandeurs d'asile. Il permet notamment de contrôler, aux points de passage des frontières extérieures, la véritable identité d'une personne qui détient un visa biométrique.

Située à Varsovie, Frontex dispose en 2017 d’un budget de 302 millions d’euros (97 millions en 2014).

Opérationnelle en 2005, l'agence Frontex gère la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des Etats membres. Sa principale mission est d'appuyer les Etats en coordonnant les hommes et les véhicules mis à sa disposition (gardes-frontières, bateaux, avions, hélicoptères…) pour surveiller et agir contre le franchissement illégal des frontières.

Depuis 2016, elle est devenue l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes. Elle a ainsi vu son budget plus que tripler et dispose d'un corps d'intervention rapide de 1500 hommes. L'agence dispose par ailleurs de son propre matériel, la rendant moins dépendante des Etats membres. Elle peut enfin intervenir sur le territoire d'un Etat membre à sa demande, mais également, en cas d'urgence et sur demande du Conseil européen, sur les frontières extérieures de l'UE dans un Etat membre qui n'en aura pas fait la demande.

Le Système européen de surveillance des frontières (Eurosur), effectif depuis décembre 2013, doit permettre l’échange rapide d'images et d’informations entre les agences nationales chargées de surveiller les frontières. Ce réseau travaille étroitement avec l'agence Frontex.

Par ailleurs, les Etats membres coopèrent, le plus souvent via des accords bilatéraux, avec les pays voisins de l'espace Schengen pour les impliquer dans la surveillance des frontières et les amener à renforcer leur contrôle policier et leur législation sur l'immigration ou encore à établir des centres administratifs de rétention.

Asile

"L'Union développe une politique commune en matière d'asile, de protection subsidiaire et de protection temporaire visant à offrir un statut approprié à tout ressortissant d'un pays tiers nécessitant une protection internationale et à assurer le respect du principe de non-refoulement" (Art. 78 TFUE).

En matière d'asile, la procédure législative ordinaire s'applique à un ensemble d'éléments, l'objectif poursuivi étant la création d'un "système européen d'asile" (art. 78 TFUE). Le traité permet ainsi à l'UE de prendre des mesures communes pour définir :

  • un statut uniforme d'asile, valable dans toute l'Union ;
  • un statut uniforme de protection subsidiaire ;
  • un système commun visant, en cas d'afflux massif, une protection temporaire des personnes déplacées ;
  • des procédures communes pour l'octroi et le retrait du statut uniforme d'asile ou de protection subsidiaire ;
  • les critères et mécanismes permettant de déterminer l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile ou de protection subsidiaire ;
  • les normes relatives aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile ou de protection subsidiaire ;
  • le partenariat et la coopération avec des pays tiers pour gérer les flux de personnes demandant l'asile ou une protection subsidiaire ou temporaire.

En matière d'asile, l'Union européenne poursuit l'objectif d'un régime d'asile européen commun (RAEC), afin de doter les législations et cadres juridiques nationaux de normes minimales communes (procédures, statut uniforme, garanties visant assurer la protection des droits fondamentaux…).

La politique de l'Union européenne en matière d'asile doit respecter plusieurs traités internationaux, notamment la Convention de Genève du 28 juillet 1951 et le protocole du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés.

Une première étape a été la mise en place, depuis les années 1990, de plusieurs instruments législatifs définissant notamment :

1 260 910 demandeurs d'asile
ont été enregistrés dans les pays de l'Union en 2016, alors qu'ils étaient 626 960 en 2014.
(Voir la carte des demandes d'asile en Europe)

L'Union européenne a également créé un Bureau européen d'appui en matière d'asile pour faciliter les échanges d’informations et développer la coopération entre les administrations des Etats membres, ainsi qu'un fonds Asile, migration et intégration, qui finance des projets d'aide et d'information avec un budget de 3,1 milliards d'euros pour 2014-2020.

Une deuxième étape a été franchie en juin 2013 avec l'adoption d'une révision du régime d'asile européen commun (RAEC). Les nouveaux textes (Voir Références) de ce "paquet asile" instaurent notamment :

  • des délais communs pour le traitement des demandes d'asile, notamment l'obligation d'enregistrer une demande sous trois jours et de l'examiner sous six mois ;
  • une harmonisation des règles en matière de logement, d'allocation de subsistance et de santé ;
  • des règles plus strictes sur la formation du personnel en contact avec les demandeurs d'asile ;
  • une prise en compte des besoins spécifiques des mineurs non-accompagnés, des femmes enceintes et des victimes de torture ;
  • un accès au marché du travail autorisé après neuf mois de présence sur le territoire ;
  • le droit de rester sur le territoire en cas de recours ;
  • la possibilité pour les moins de 18 ans de se faire accompagner par un représentant dans leurs démarches ;
  • un délai supplémentaire pour les personnes nécessitant une aide particulière (pour des raisons d'orientation sexuelle, de handicap, de maladie…) ;
  • l'autorisation pour les Etats de détenir les demandeurs d'asile, y compris les mineurs dans des "circonstances exceptionnelles", dans des cas particuliers et sous certaines garanties.
  • que la responsabilité de la demande d'asile reste à la charge du premier Etat dans lequel est entré le migrant ;
  • l'impossibilité pour un demandeur d'asile d'être transféré dans un pays de l'UE où existe un risque de traitement inhumain ou dégradant.
  • l'accès des forces nationales de police et d'Europol aux empreintes digitales de la base de données Eurodac.

Mise en place en 2003, la base de données Eurodac collecte les empreintes digitales des demandeurs d'asile, afin de déterminer l'État membre responsable de l'examen d'une demande.

Outre les règles relatives au transfert des demandeurs d'asile ("Dublin III") qui s'appliquent depuis 2014, l'ensemble des modifications sont entrées en vigueur au second semestre 2015.

En septembre 2015 la Commission européenne a proposé un plan de relocalisation des demandeurs d'asile, accepté par les Etats membres. Il a été prévu que 160 000 demandeurs d'asiles devaient être répartis dans les pays de l'Union, objectif revu à la baisse en 2016 faisant passer à 98 255 le nombre de personnes devant être déplacées.

Relocalisation des demandeurs d'asile : des objectifs non tenus

Immigration

Selon l'art. 79 TFUE, l'objectif de la politique commune de l'immigration est triple. Il s'agit d'assurer :

  • une gestion efficace des flux migratoires ;
  • un traitement équitable des ressortissants de pays tiers en séjour régulier dans les États membres ;
  • une prévention de l'immigration illégale et de la traite des êtres humains et une lutte renforcée contre celles-ci.

En matière d'immigration, des mesures peuvent être prises en vertu de la procédure législative ordinaire, afin de (art. 79 TFUE) :

  • définir les conditions d'entrée et de séjour de ressortissants de pays tiers ;
  • définir les normes concernant la délivrance de visas et de titres de séjour de longue durée ;
  • définir les droits des ressortissants des pays tiers en séjour régulier dans un État membre ;
  • lutter contre l'immigration clandestine et le séjour irrégulier, y compris l'éloignement et le rapatriement des personnes en séjour irrégulier ;
  • lutter contre la traite des êtres humains, en particulier des femmes et des enfants.
  • conclure des accords de réadmission d'immigrés illégaux avec des pays tiers.
  • encourager et appuyer l'action des États membres en vue de favoriser l'intégration des ressortissants de pays tiers en séjour régulier (à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États).

En revanche, seuls les Etats membres ont la capacité de fixer les volumes d'entrée des ressortissants de pays tiers, en provenance de pays tiers, sur leur territoire dans le but d'y rechercher un emploi salarié ou non salarié.

Les politiques d'immigration restent, dans une large part, de la compétence des Etats. Ceux-ci peuvent par exemple décider unilatéralement de régulariser des sans-papiers, ou de mettre en place une politique d'immigration choisie voire des quotas migratoires. Cependant, l'Union européenne a édicté un certain nombre de normes et d'obligations.

Le Pacte européen sur l’immigration et l’asile de 2008 décrit les orientations générales des politiques d’immigration et d’asile communes aux pays de l’Union européenne. Non contraignant, il prévoit notamment l'organisation de l’immigration légale, le contrôle de l’immigration irrégulière, le renforcement de l’efficacité des contrôles aux frontières, la construction d'une Europe de l'asile et la collaboration avec les pays d'origine et de transit.

En juin 2014 le Conseil a défini des "orientations stratégiques" pour la période 2014-2020. Ces orientations sont des lignes directrices qui visent à mettre en place une approche globale de la migration au travers de : la migration légale, de la lutte contre la migration illégale, de la gestion efficace des frontières et de la protection des personnes.

Par la suite, le 13 mai 2015, la Commission a publié "l'agenda européen en matière de migration", afin de faire face à la crise migratoire. Par ailleurs, le 6 avril 2016 l'exécutif européen a rendu publiques ses orientations sur la migration légale. Elles visent notamment à améliorer le cadre légal déjà existant et à renforcer la coopération avec les principaux pays de départ.

L'Union européenne a adopté plusieurs directives afin d'encadrer l'immigration légale dans les Etats membres. Elles portent notamment sur :

Concernant la lutte contre l'immigration clandestine, l'UE a également légiféré sur les domaines suivants :