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La politique de développement de la France

Synthèse 18.09.2017

Née dans les années 1960, la politique de développement et de solidarité internationale de la France est aujourd’hui régie par une multiplicité d’acteurs et reste principalement destinée au continent africain. Acteur pivot, l’Agence française du développement (AFD) gère un tiers de l’aide publique au développement de la France, qui fait partie des cinq premiers donateurs mondiaux.

La politique de développement de la France

La politique de développement de la France - ville de Tinerhir au Maroc

Objectifs

La politique française de développement et de solidarité internationale a pour objectif de " promouvoir un développement durable dans les pays en développement, dans ses composantes économique, sociale, environnementale et culturelle", selon la loi du 7 juillet 2014.

Outre cet objectif général, la loi énumère les objectifs suivants : lutte contre la pauvreté, la faim et l’insécurité alimentaire, réduction des inégalités sociales et territoriales, développement économique équitable et riche en emplois, consolidation de l’agriculture vivrière et familiale, préservation des  biens publics mondiaux, lutte contre le changement climatique et l’érosion de la biodiversité, promotion de la paix, de la stabilité, des droits de l’homme, de la diversité culturelle, des valeurs de la démocratie et de l’État de droit, de l’égalité entre les femmes et les hommes ainsi que de la responsabilité sociétale, des socles de protection sociale et du travail décent…

L’aide au développement constitue également un moyen d’existence de la France sur la scène internationale et sert ainsi plusieurs objectifs commerciaux et d’influence. L’article précité indique à ce titre que cette politique "concourt à la politique étrangère de la France et à son rayonnement culturel, diplomatique et économique. Elle accorde une attention particulière à la francophonie et participe à la cohésion politique et économique de l’espace francophone".

Les priorités françaises

La politique de développement de la France s'inscrit dans l'Agenda 2030 et les dix-sept Objectifs de Développement durable des Nations Unies. Elle se décline en quatre grands domaines d'intervention :

  • La lutte contre le changement climatique et la préservation de l’environnement ;
  • Le développement humain et l’égalité entre les femmes et les hommes ;
  • Le développement économique et le progrès social ;
  • L'affirmation des droits de l’Homme et le renforcement de la stabilité et de la paix.

Une politique née de la décolonisation 

La grande majorité de l’aide au développement de la France est aujourd’hui destinée au continent africain. Ce n’est pas un hasard : la politique française de développement prend effectivement forme dans les années 1960, en période de décolonisation. Comme plusieurs de ses homologues européens, le pays développe alors une aide financière dédiée à ses anciens territoires, en échange de leur ouverture exclusive aux produits européens.

Le ministère de la Coopération se voit confier la mission de développer, sous forme de dons, des activités de coopération économique, culturelle, mais aussi militaire et stratégique dans les anciennes colonies. Le ministère des Affaires étrangères étend quant à lui ces dons à d’autres pays, tandis que le ministère des Finances met en œuvre des prêts, via la Caisse centrale de coopération économique. Celle-ci deviendra plus tard l’Agence française de développement (AFD).

Jugée peu transparente et perfectible, la politique française de développement est marquée par une importante réforme en 1998. Celle-ci met en place un dispositif coordonné et piloté à la fois par le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie et supprime le secrétariat d’État à la Coopération, qu’on estime marqué par une tradition "post coloniale". Ce dernier est alors intégré au ministère des Affaires étrangères, sous la forme d’une direction générale (aujourd’hui DG de la mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international).

Le conseil interministériel à la coopération internationale et au développement (CICID), présidé par le Premier ministre et chargé de coordonner les politiques de développement et de solidarité internationale, est alors mis en place, tandis que l’Agence française de développement (AFD) devient l’opérateur principal de l’aide. En dépit ou en raison de cette réforme, la prise de décision relative à l’aide au développement est aujourd’hui très fragmentée. Selon un sondage IFOP de septembre 2014, 62% des Français sont favorables à ce que l’on soutienne les pays en développement. Un chiffre en diminution constante depuis les années 1980, tandis que la proportion de ceux qui s’y oppose augmente (27 % en 2014).

La loi du 7 juillet 2014

Définitivement adoptée par le Parlement le 24 juin 2014, la loi du 7 juillet 2014 relative à la politique de développement et de solidarité internationale a pour objectif de renforcer le contrôle démocratique et d’améliorer l’évaluation de l’aide au développement.

Le texte fixe des indicateurs de résultats annuels, qualitatifs et quantitatifs, pour examiner les projets d’aide et rendre la politique de développement plus transparente (ces indicateurs doivent être rendus disponibles sur le site data.gouv.fr). Il octroie au Parlement la possibilité de débattre des critères d’attribution des aides ou de ses destinataires, ce qui relevait auparavant du domaine réservé de l’exécutif. Jusqu’ici, le Parlement ne faisait que voter le budget du ministère.

La loi crée également une instance de concertation pérenne sur les orientations de la politique : le Conseil national pour le Développement et de la Solidarité internationale (CNDSI). Présidé par le Ministre en charge du développement, le CNDSI réunit les représentants du président de la République, du gouvernement, du Parlement, des ONG, des syndicats, des employeurs, des parlementaires, des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, des organismes de formation, des entreprises, des collectivités territoriales et des personnalités étrangères de haut-niveau.

Acteurs

Alors que dans beaucoup de pays, la politique du développement est placée sous la responsabilité d’une institution unique, elle relève en France d’une multiplicité d’acteurs. Ainsi, le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (MEAE), le ministère de l’Économie et l’Agence française du développement (AFD) se partagent l’essentiel de la gestion de l’aide publique. Mais d’autres ministères ainsi que plusieurs opérateurs publics ou parapublics y contribuent également, notamment les collectivités territoriales. Sans compter les intervenants privés qui ne sont pas sous l’autorité de l’État : ONG, entreprises, fondations…

Le comité interministériel pour la coopération et le développement international (CICID)

Présidé par le Premier ministre et composé de plusieurs ministres (Europe et des Affaires étrangères, Développement, Économie et Finances, Éducation, Santé, Outre-Mer…), le CICID a pour tâche de définir les orientations de la politique française de développement et de solidarité internationale. Il détermine les pays de concentration et les secteurs prioritaires de la coopération française. Il veille également à la cohérence de cette politique et fixe le cadre général des interventions de l’État et l’articulation entre les différentes politiques et les différents acteurs.

Le CICID se réunit chaque année pour définir la programmation de l’aide (la loi du 7 juillet 2014 stipule qu’une programmation pluriannuelle conjointe sera communiquée au Parlement).

L’Agence française du développement

Placée sous la co-tutelle du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères et du ministère de l’Économie et des Finances, l’Agence française du développement (AFD) est le principal responsable de la mise en œuvre de la politique française de coopération et de développement, dans le cadre des orientations définies par le CICID.

Au moyen de divers instruments, dont une grande majorité de prêts, elle gère les principaux programmes d’aide et met en œuvre des projets de développement dans les États étrangers et les pays et territoires d’outre-mer (PTOM). Ainsi, elle est autant une agence de mise en œuvre de la politique d’aide au développement de la France qu’une banque de développement, soucieuse de la rentabilité des projets qu’elle finance. Son capital est détenu à 100% par l’État français.

L’agence ne représente qu’environ 30% de l’APD française. Les frais d’écolage de l’ensemble des étudiants étrangers en France, la prise en charge des réfugiés ou les annulations de dette sont également comptabilisés dans l’APD française mais ne sont pas gérées par l’AFD. Fortement implantée sur le terrain, l’AFD dispose à l’étranger de ses propres représentations, indépendantes des ambassades françaises. Elle est présente sur quatre continents où elle dispose d’un réseau de 71 agences et bureaux de représentation, dont 9 dans les Outre-mer et 1 à Bruxelles.
Le soutien de l’agence au secteur privé, mené par la filiale Proparco créée en 1977, ne cesse d’augmenter.

En outre-mer, l’AFD soutient les collectivités publiques et le financement de l’économie, en particulier à travers le crédit et le logement social. Initiée en 2002, la lutte contre le réchauffement climatique est devenue l’une des priorités de l’agence.

Le ministère de l’Économie et des Finances

En matière d’aide au développement, le ministère de l’Économie et des Finances intervient essentiellement sous la forme de remise de dettes. Sa direction du Trésor gère de ce fait près des deux tiers de l’aide publique au développement de la France.

Le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères

Au sein du ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, la direction générale de la mondialisation, de la culture, de l'enseignement et du développement international est responsable de programmes budgétaires relatifs à la coopération internationale et au développement. Le ministère exerce la tutelle ou co-tutelle sur sept opérateurs de la coopération internationale française (AFD, Canal France International, Expertise France, France volontaires, Centre international de recherche agricole pour le développement, Institut de recherche et de développement ) et élabore leurs politiques et stratégies. Il joue essentiellement un rôle de validation politique.

Autres acteurs

Les collectivités territoriales peuvent mener des actions de coopération et d’aide au développement (65 millions d’euros en 2013) via des conventions avec les autorités locales étrangères. Le ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, en lien avec d’autres acteurs, accompagne la mise en œuvre de l’action extérieure des collectivités territoriales, notamment via la Délégation pour l'action extérieure des collectivités territoriales.

Concernant l’aide privée, les organisations non gouvernementales (ONG) sont évidemment des acteurs clé de l’aide au développement et mènent de nombreux projets en coopération avec les organisations publiques telles que l’AFD. Les investissements directs étrangers (IDE) des entreprises françaises sont également une source importante de financement extérieur. Enfin, notons que les transferts d’argent des migrants constituent l’une des ressources majeures des pays en développement, d’un niveau souvent supérieur à l’aide publique au développement.

Budget

Signataire du Consensus de Monterrey en 2002 et du Consensus européen du développement durable de 2005, la France s'était engagée comme d'autres pays développés à allouer 0,7% de son revenu national brut (RNB) à l'aide publique au développement à horizon 2015 (avec un objectif intermédiaire de 0,56% en 2010). Un objectif que seuls six États membres de l’UE ont réussi à atteindre : l'Allemagne, le Danemark, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède. Egalement signataire de l'Agenda 2030 et des Objectifs de Développement durable (ODD) des Nations Unies ainsi que du Nouveau consensus européen pour le développement (2017), la France continue la poursuite de l'objectif des 0,7% du RNB, notamment via une augmentation des financements annuels de l'AFD de 4 milliards d'euros d'ici 2020.

Le début des années 2010 a été marqué, en France comme dans les autres pays européens, par un recul de l'aide publique au développement en raison de difficultés budgétaires. Depuis 2015, l'APD française se stabilise et repart, s'établissant à 8,6 milliards euros en 2016 contre 8,15 milliards en 2015. L'effort français représente ainsi 0,38% du RNB en 2016, faisant de la France l'un des donneurs les plus généreux en volume d'aide derrière les Etats-Unis, l'Allemagne, le Royaume-Uni et le Japon.

Composition de l’aide

L’aide publique au développement (APD) de la France est en partie bilatérale, en partie multilatérale et européenne. L’aide bilatérale (subventions aux projets de l’AFD, projets du Fonds de solidarité prioritaire (FSP) géré par le ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, soutien aux ONG, aide budgétaire d’urgence…) représente deux tiers de l’APD française. L’aide multilatérale comprend une contribution aux dispositifs d’aide de l’Union européenne (Fonds européen de développement…) et d’autres organisations telles que la Banque mondiale, les programmes des Nations unies (Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme…) ainsi que des banques régionales et les organisations de la Francophonie.

En 2014, l'aide bilatérale française représentait 61% de l'aide publique au développement de la France. La même année, la contribution à l'aide européenne s'élevait à 14% de l'APD française. La France participe en effet, à travers sa contribution au budget communautaire, au financement des instruments européens en faveur du développement. Elle est par ailleurs le second contributeur au Fonds européen de Développement.
L’aide bilatérale est composée de quatre principaux types de soutiens :

  • le financement de projets (48% en 2014), principalement géré par l’Agence française de Développement (AFD) ;
  • l’assistance technique (15%), sous forme de personnel, de formation et d’activités de recherche ;
  • les allègements de dettes (2%) ;
  • l’aide budgétaire (3%) aux États étrangers ;
  • le tiers restant est composé d’un ensemble divers : accueil d’étudiants étrangers, accueil de réfugiés, aide humanitaire et alimentaire, soutien à des instituts de recherche, soutien aux ONG…

Destinataires

L’Afrique subsaharienne est le principal bénéficiaire de l’aide budgétaire française, avec 81 % du total de l’effort financier. En vertu de la loi d’orientation relative à la politique de développement et de solidarité internationale adoptée en 2014, tous les instruments disponibles doivent être mobilisés pour l’Afrique subsaharienne : dons, aides budgétaires, prêts (bonifiés ou non, souverains ou non), prises de participations, garanties, financements innovants…
16 pays africains ont été désignés comme prioritaires (PPP), ce qui se traduit par une concentration de 50% minimum des subventions de l'Etat et de deux tiers de celles de l’AFD dans les pays suivants : Bénin, Burkina Faso, Burundi, Djibouti, Comores, Ghana, Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, République démocratique du Congo, Tchad, Togo et Sénégal.

Dans les pays du voisinage Sud et Est de la Méditerranée, l’État doit intervenir prioritairement sous forme de prêts, complétés par des actions en matière de formation et de coopération.
Les pays en crise, en sortie de crise ou en situation de fragilité (par exemple Haïti) doivent bénéficier d’une attention particulière et peuvent principalement recevoir des subventions.