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La politique d’immigration de l’UE : externaliser la crise ?

Actualité 28.11.2017

L’Europe, ne parvenant pas à gérer les flux migratoires dont elle est la destination, développe progressivement sa coopération avec ses partenaires extra-européens. L’accord avec la Turquie en 2016 et les perspectives d’accords avec les pays africains de transit (Libye, Tchad, Niger) témoignent de sa volonté d’une gestion externalisée de la crise. Cependant, les pays concernés connaissent eux-mêmes de graves crises nationales pouvant compromettre l’efficacité de ces accords au regard de la protection que le droit international octroie aux migrants.

Sauvetage de migrants africains en Méditerranée, dans le cadre de l'opération Triton

Sauvetage de migrants africains en Méditerranée, dans le cadre de l'opération Triton - Crédits : Forces de défense irlandaises

Les arrivées massives de réfugiés en Grèce et en Italie, particulièrement à partir de 2015 ont entraîné l’instauration d’un plan de relocalisation des migrants qui prévoyait le transfert de ceux nécessitant une protection internationale d’un Etat à un autre. En soulageant ainsi les pays d’arrivée, le plan se voulait être une réactualisation du règlement de Dublin qui stipule que le pays dans lequel est formulée la demande d’asile est responsable de l’accueil et de la prise en charge de l’individu.

Relocalisation des demandeurs d'asile : des objectifs non tenus

Initialement, 160 000 personnes devaient être relocalisées : les objectifs furent revus largement à la baisse l’année suivante. Excepté le groupe de Višegrad (Hongrie, Pologne, Slovaquie, République Tchèque) qui refuse de suivre les préconisations européennes, la majorité des Etats accueillent actuellement des demandeurs d’asile arrivés dans un autre pays. Néanmoins, selon un rapport de la Commission européenne du 15 novembre 2017, moins d’un tiers des relocalisations prévues ont été appliquées, pour la France, l’Allemagne et l’Espagne inclus. 

Les difficultés à établir une gestion européenne interne des flux migratoires -auxquelles s’ajoute le bilan décevant du plan de relocalisation- ont progressivement poussé l’UE à s’orienter vers une pratique externalisée de sa politique d’immigration, dont les quatre principales puissances européennes – l’Allemagne, la France, l’Italie et l’Espagne – revendiquent la nécessité.

L’accord UE-Turquie

En mars 2016, un pacte migratoire est conclu entre l’Union Européenne et la Turquie, afin de renvoyer vers ce pays les migrants arrivés en Grèce. L’idée est d’établir un corridor humanitaire entre les deux pays, de lutter contre les routes de migrations irrégulières et de mieux contrôler les flux : pour un Syrien renvoyé en Turquie, un autre est accueilli légalement dans l’Union européenne. L’accord induit une aide financière européenne pour soutenir Ankara dans la gestion des demandeurs d’asile. Il devait initialement s’accompagner également de l’abolition des visas pour les citoyens turcs dans l’Union européenne et la relance du processus d’adhésion du pays.

Que contient l'accord UE-Turquie sur les migrants ?

Néanmoins, l’accord est très critiqué, notamment par les organisations non-gouvernementales spécialisées dans les questions d’asile et de droits de l’homme. Ces derniers arguent que les conditions de détention des demandeurs d’asile en Turquie lèsent ces personnes de leurs droits fondamentaux, estimant que le pays n’est pas capable de leur assurer une protection efficace. En bref, ce ne serait pas un "lieu sûr" au regard de la définition de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM).

L’OIM, dans Le Guide des principes qui s’appliquent aux réfugiés et aux migrants, définit un "lieu sûr" comme un endroit où :

- La sécurité des personnes secourues n’est plus menacée ;

- Les besoins humains fondamentaux (tels que des vivres, un abri et des soins médicaux) peuvent être satisfaits ;

- Des dispositions peuvent être prises pour assurer le transport des personnes secourues vers leur prochaine destination ou leur destination finale.

Depuis la tentative manquée de coup d’état en juillet 2016, le régime de Recep Tayyip Erdogan, président turc depuis 2014, s’est considérablement durci par des purges conséquentes et des vagues d’emprisonnements politiques. Ces violations des droits de l’homme et des libertés fondamentales génèrent de vives tensions entre la Turquie et l’Union européenne, gelant la libéralisation des visas et le processus d’adhésion du pays.

A l’inverse, la Turquie use du rôle qu’elle a dans la gestion de la crise migratoire européenne comme un outil diplomatique et a ainsi menacé l’UE à de nombreuses reprises de rompre l’accord pour faire valoir ses intérêts. En effet, en mars dernier, le ministre turc de l’Intérieur Süleyman Soylu avait émis cette hypothèse, dans un contexte de crise diplomatique avec l’Allemagne et les Pays-Bas qui avaient interdit les meetings de la campagne référendaire turque sur leur territoire.

En termes quantitatifs, l’accord a néanmoins abouti à des effets immédiats avec une réduction considérable des flux migratoires via la mer Egée à destination de la Grèce. En revanche, le nombre de traversées de la Méditerranée centrale, de la Libye vers l’Italie a considérablement augmenté depuis l’entrée en vigueur de l’accord UE-Turquie.

L'Accord UE-Libye (depuis janvier 2017)

Dans ce contexte et toujours avec cette volonté de circonscrire au maximum la gestion migratoire hors du territoire européen, l’Union européenne s’attèle ainsi à la négociation d’un accord avec la Libye sur le même modèle que celui avec la Turquie. Une coopération bilatérale existe depuis plusieurs années entre l’Italie et la Libye, pour être désormais reprise par l’UE à travers le "Cadre de partenariat pour les migrations".

Le projet, opérationnel depuis janvier 2017, comporte une nouvelle aide financière de 136 millions d’euros (additionnelle aux précédentes). Il inclut également la fermeture de ports italiens, des missions de sauvetage et des sanctions à l’encontre des organisations aidant les réfugiés en mer. Ces mesures s’articulent autour de la détermination à casser le modèle économique des passeurs. Les accords préalables entre l’Italie et la Libye comportaient déjà la formation de garde-côtes et garde-frontières libyens, l’accès des autorités italiennes aux eaux libyennes et le développement de structures d’accueil pour les migrants en Libye. Selon Enrico Credendino, commandant de la force navale de l’Union européenne en Méditerranée (Opération Sophia), les migrations en provenance de Libye vers l’Europe ont chuté de 20 % en 2017 par rapport à 2016.

Asile et migrations dans l'Union européenne

Pourtant les limites à l’application effective de l’accord sont encore plus évidentes que pour le cas de la Turquie. La Libye est en effet considérée comme un "Etat failli", pour reprendre l'expression employée notamment par Emmanuel Macron en juillet dernier. Un gouvernement "d’union nationale" basé à Tripoli est bien en place et reconnu par la communauté internationale. Mais son autorité sur le territoire libyen n’est que partielle et des milices djihadistes contrôlent certaines zones, notamment près de la frontière sud du pays par laquelle transitent les expéditions de migrants à destination de l’Europe.

De plus, ces derniers sont exposés à de graves risques : détentions illégales, torture, violence, viols, trafics d’êtres humains exercés par des gangs organisés... C’est la raison pour laquelle la présidente internationale de Médecins Sans Frontière Joanne Liu, le 6 septembre 2017, a accusé "la France et les membres de l’Union européenne [d’entretenir] un réseau criminel", estimant qu'"en choisissant sciemment de contenir à tout prix les migrants en Libye (…) [ils] légitiment un tel système".

Le haut-commissariat des Nations unies aux droits de l’homme (OHCHR), en partenariat avec la Mission d’appui des Nations unies en Libye (UNSMIL), ajoute dans un rapport de décembre 2016 avoir des preuves crédibles de la participation de membres d’institutions étatiques à des processus clandestins de contrebande et de trafic, incluant l’exploitation, l’achat et la vente d’individus.

En définitive, l’Union Européenne tente donc, avec un succès relatif, de répondre à la crise migratoire en sous-traitant les politiques d’asile et d’immigration à des pays tiers. Dans le cas de la Turquie et encore davantage dans celui de la Libye, pour de nombreux observateurs et ONG, l’Union se désengage ainsi de son devoir de faire respecter le droit international par les garanties d’une protection fiable dont sont supposés bénéficier les migrants. Selon Sarah Lamort, auteure de Europe, terre d'asile ? : défis de la protection des réfugiés au sein de l'Union européenne (Puf, 2016), il s’agit pour les Européens "d’opérer des contrôles au plus loin du territoire des Etats membres, afin d’atténuer leur responsabilité".

Etendre la politique d’immigration à tous les pays non-européens concernés

A l’occasion d’un mini-sommet sur la question migratoire à Paris le 28 août dernier, quatre pays européens ont réaffirmé cette volonté d’agir dans les pays de transit pour enrayer les flux migratoires. Les dirigeants français, allemand, espagnol et italien ont ainsi rencontré leurs homologues libyen, nigérien et tchadien afin de discuter d’accords pour le renforcement de leur coopération et le contrôle des flux migratoires. La déclaration adoptée inclut des mesures concernant les deux pays du Sahel et la Libye.

Réunion à Paris le 28 août 2017 entre les dirigeants allemand, espagnol, français et italien et leurs homologues libyen, nigérien et tchadien - Crédits : Gouvernement espagnol

L’UE souhaite affirmer son aide et son soutien au Niger et au Tchad, notamment dans le domaine judiciaire afin de surveiller plus efficacement les réseaux financiers des passeurs et les démanteler. L’Union souhaite par ailleurs contribuer à un renforcement de la coopération entre les missions européennes et les gouvernements nationaux des pays concernés pour lutter contre la migration irrégulière et améliorer le contrôle des frontières. Enfin un volet important concerne l’aide au développement et notamment l’accroissement de la présence de structures gouvernementales sur les territoires. A nouveau, les questionnements sont nombreux quant à l’instauration d’un tel projet, notamment au regard de la situation sécuritaire au Sahel.

Immigration : l’Europe vers un accord avec l’Afrique du Nord

Pour la Libye, l’ensemble de dispositifs annoncé est proche de celui précédemment évoqué : évaluer les migrations irrégulières, renforcer le contrôle des frontières, mettre en œuvre la coopération interétatique, installer des structures correspondant aux normes humanitaires adaptées, encourager intensivement les retours des migrants vers leurs pays d’origine.

En juillet dernier, la France et l’Allemagne ont réitéré leur engagement par leur participation à "l’Alliance pour le Sahel". Federica Mogherini, haute-représentante de l'UE pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, a pour sa part déclaré que le Sahel est "notre voisinage direct, on doit s’y concentrer, surtout avec la situation libyenne", soulignant l’importance de l’aide économique au développement et de l’investissement sur le volet sécuritaire dans ces territoires. Parallèlement, Emmanuel Macron a annoncé le 9 octobre dernier que 10 000 réfugiés seraient acceptés en France lors des deux prochaines années, dont 3 000 en provenance du Tchad et du Niger. Pareille promesse avait été formulée lors du quinquennat de François Hollande, et seulement un tiers des objectifs avait été atteint.

La coopération entre l’UE et les Etats africains comporte donc un important dossier migratoire, mais se traduit aussi par le renforcement des liens économiques et politiques, l’investissement dans la jeunesse, la création d’emplois et le développement. Le sommet qui se tiendra à Abidjan les 29 et 30 novembre prochains sera un nouveau lieu de discussion de ces thématiques entre les acteurs des deux continents.

 

Article dirigé par Toute l'Europe et réalisé avec des élèves de Sciences Po dans le cadre d’un projet collectif