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La politique commerciale commune

Synthèse 31.08.2017

L'Union européenne poursuit le développement des échanges avec ses partenaires commerciaux, et s'est dotée de plusieurs instruments pour satisfaire cet objectif.

Accord commercial ASEAN

Objectifs

La politique commerciale commune s'efforce de contribuer "au développement harmonieux du commerce mondial, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et aux investissements étrangers directs, ainsi qu'à la réduction des barrières douanières et autres" (article 206 TFUE).

Elle participe ainsi activement à l'ouverture du commerce international. Les pays membres de l'Union européenne estiment en effet que la libéralisation maîtrisée du commerce des biens, des services et des investissements assure la croissance des échanges et la prospérité de l'Union. La diminution des barrières douanières permet, à moindre coût, d'exporter les biens et services produits par les Etats membres, mais aussi d'importer des éléments à faible valeur ajoutée depuis les Etats tiers pour pouvoir ensuite exporter des produits finis à plus forte teneur technologique.

La politique commerciale de l'UE tient également compte des objectifs de soutien au développement et des enjeux humains, sociaux et environnementaux.

Histoire

Dès 1957, l'article 131 du traité CE précise qu'en "établissant une Union douanière entre eux, les Etats membres entendent contribuer conformément à l'intérêt commun, au développement harmonieux du commerce mondial, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et à la réduction des barrières douanières". La politique commerciale commune repose ainsi sur une politique douanière commune et sur des règles commerciales communes vis-à-vis des pays tiers.

Le contenu ainsi que les modalités de mise en œuvre de la politique commerciale commune ont été précisés par le Conseil, dans un programme adopté en 1962. Depuis que l'union douanière a été réalisée en 1968, droits de douane et restrictions quantitatives entre Etats membres de l'Union européenne ont été supprimés, et un tarif extérieur commun (aujourd'hui "tarif douanier commun") a été introduit pour harmoniser les droits de douane vis-à-vis des pays tiers.

Depuis la fin de la période de transition (1er juillet 1968), la politique commerciale relève pour l'essentiel de la compétence exclusive de l'UE au même titre que la politique de concurrence ou de la politique monétaire, ce qui permet à l'UE de défendre ses intérêts d'une seule voix sur la scène internationale (elle est représentée par la Commission européenne auprès des Etats tiers et des organisations internationales).

Le traité de Nice, entré en vigueur en 2003, soumet les accords portant sur le commerce des services et des aspects commerciaux de la propriété intellectuelle à la compétence exclusive de l'Union, mais en règle générale, ces accords doivent être approuvés par le Conseil à l'unanimité après consultation du Parlement européen.

L'entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009 donne au Parlement européen un rôle équivalent au Conseil de l'UE (procédure législative ordinaire) pour définir le cadre dans lequel est mise en oeuvre la politique commerciale. En conférant une nouvelle compétence exclusive de l'UE aux services culturels et audiovisuels, aux services d'éducation, sociaux et de santé humaine ainsi qu'aux investissements à l'étranger, le traité étend désormais cette compétence à la quasi-totalité des accords commerciaux. Enfin, la majorité qualifiée est requise pour certains accords concernant les services et aspects commerciaux de la propriété intellectuelle.

Prise de décision

Une compétence exclusive de l'Union

La définition du cadre dans lequel est mise en oeuvre la politique commerciale obéit à la procédure législative ordinaire : elle relève donc du Conseil de l'UE et du Parlement européen.

En matière de décision, la Commission européenne, dotée d'un mandat de la part des Etats membres, joue un rôle essentiel. C'est en effet elle qui conduit les négociations tarifaires et commerciales avec les Etats tiers, par exemple sur le projet de traité de libre-échange avec les Etats-Unis (TTIP), ou auprès des organisations internationales telle l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC).

La compétence exclusive de l'Union inclut les négociations sur les accords commerciaux, sur les services y compris culturels et audiovisuels, d'éducation, sociaux et de santé humaine, les accords ayant trait à la propriété intellectuelle, et les investissements directs à l'étranger. Les accords relatifs au transport sont cependant exclus de la politique commerciale.


Depuis novembre 2014, Cecilia Malmström est le commissaire européen en charge du Commerce.

En pratique, la Commission travaille néanmoins en consultation étroite avec les Etats membres via le Conseil de l'UE puisqu'elle doit lui présenter des recommandations avant d’être autorisée à ouvrir les négociations nécessaires. En outre, ces négociations sont conduites par la Commission en consultation avec le "Comité de Politique Commerciale" (ex- "Comité 133") qui comprend des représentants des 28 Etats membres et de la Commission européenne. Le Parlement européen doit également être tenu informé régulièrement de l'état d'avancement des négociations.

Enfin, les accords sont, à l'issue des négociations internationales, signés et ratifiés par le Conseil de l'UE, et nécessitent l'approbation du Parlement européen.

L'unanimité, un domaine résiduel ?

Pour la négociation et la conclusion des accords, le Conseil statue normalement à la majorité qualifiée.

L'unanimité des Etats membres demeure cependant requise dans trois domaines :

  • dans le domaine du commerce des services, des aspects commerciaux de la propriété intellectuelle et des investissements directs étrangers, lorsque l'accord négocié comprend des dispositions pour lesquelles l'unanimité est requise pour l’adoption de mesures internes (parallélisme entre règles internes et règles externes) ;
  • dans le domaine du commerce des services culturels et audiovisuels, lorsque les accords négociés risquent de porter atteinte à la diversité culturelle et linguistique de l'Union. Cette mesure d'"exception culturelle", avancée en particulier par la France, évite de remettre en cause les aides nationales et européennes accordées dans ce secteur.
  • dans le domaine du commerce de services sociaux, d'éducation et de santé, lorsque les accords négociés risquent de porter atteinte à la compétence des Etats membres pour la fourniture de ces services.

Dès lors, les accords commerciaux portant sur divers domaines sont fréquemment conclus à l'unanimité.

Le fonctionnement de la PCC

L'exception agricole

Les accords de Marrakech (1994) limitent l'utilisation d’instruments qui freinent ou qui ont des effets de distorsion sur les échanges agricoles (protection aux frontières, subventions à l’exportation et certaines politiques de soutien). Bien que les réformes de la PAC se soient concentrées sur la réduction des subventions à l'exportation, le soutien direct aux agriculteurs fait figure d'exception au sein des règles de l'OMC ("boite verte"), tandis que les taxes à l'importation restent de fait élevées (près de 3 fois plus que pour les autres secteurs).

Le fonctionnement de la politique commerciale de l'UE repose sur deux instruments majeurs : une politique douanière commune et l'élaboration de règles commerciales communes envers les Etats tiers.

La politique commerciale repose d'abord sur une Union douanière qui implique non seulement une liberté de circulation des marchandises entre les Etats membres, mais encore une politique douanière commune envers les Etats tiers. Afin de mettre en place un régime commun d'importation, un tarif douanier commun (TDC) à tous les Etats membres a été institué. Il s'applique aux importations de marchandises qui franchissent les frontières extérieures de l'union douanière, et diffère selon le bien et sa provenance.

Le TDC peut être modifié ou suspendu suivant deux modalités. Soit le Conseil en décide à la majorité qualifiée, soit la Commission présente des recommandations au Conseil, qui l'autorise à entamer des négociations tarifaires avec un ou plusieurs Etats ou des organisations internationales.

La politique commerciale de l'UE repose ensuite sur des règles commerciales communes vis-à-vis des Etats tiers.

Des "principes uniformes" (207-1 TFUE) régissent notamment les accords commerciaux, l'uniformisation des mesures de libération, la politique d’exportation et les mesures de défense commerciale. Majoritairement, les échanges extérieurs de l'Union européenne sont régis par les accords multilatéraux négociés au sein de l'OMC.

L'UE a par ailleurs défini des politiques commerciales spécifiques avec plusieurs zones géographiques et avec certains pays. Pour permettre aux pays les plus pauvres de se développer par leurs propres moyens, l'UE leur ouvre l’accès à son marché à des conditions préférentielles; c'est ce que l'on nomme le "schéma de préférence généralisé" (SPG).

L'importation dans l'UE de produits provenant de pays tiers n’est soumise à aucune restriction quantitative. L'UE dispose néanmoins d'instruments dits de "défense commerciale", qui visent à garantir un commerce équitable et à défendre les intérêts des entreprises européennes, conformément aux accords de l'OMC qui reconnaît à ses membres le droit de se prémunir contre les pratiques déloyales :

L'UE est un important utilisateur de mesures antidumping : 123 étaient en vigueur à la fin de l'année 2014, dont près de la moitié à l'encontre de la Chine.

  • mesures anti-dumping : la pratique du dumping est la situation dans laquelle les producteurs d'un pays tiers fixent un prix de vente inférieur au prix pratiqué sur leur marché national ou au coût de production. La Commission peut alors frapper les produits de droits compensateurs à la demande d'une entreprise lésée ;
  • mesures anti-subvention : lorsque la Commission est convaincue qu'un produit importé est subventionné par son Etat d'origine, elle peut recourir à des droits compensatoires ;
  • mesures de sauvegarde : à la demande d'un ou plusieurs Etats membres ou de sa propre initiative, la Commission peut temporairement restreindre les importations d'un produit si un secteur est en difficulté, ou restreindre les exportations en cas de pénurie exceptionnelle sur le territoire de l'Union. Mais l'UE n'a pas appliqué cet instrument depuis 2005.

La PCC en pratique

En pratique, la politique commerciale commune, c'est :

  • depuis que l'union douanière est effective (1968), la taxation de manière identique d’une marchandise importée, qu'elle entre sur le marché européen à Marseille, Hambourg ou Amsterdam ;
  • un rôle essentiel au sein de l’OMC : l'UE y promeut ses intérêts et ceux des Etats membres, par ailleurs membres de l'OMC à titre individuel. La Commission a aussi régulièrement recours à l’Organisme de règlement des différends pour arbitrer les litiges opposant un ou plusieurs Etats membres à leurs partenaires commerciaux.
  • l'extension du marché intérieur aux pays de l’Espace économique européen (Islande, Liechtenstein et Norvège) ;
  • des accords commerciaux ou comprenant un volet commercial avec un grand nombre de pays : Etats du bassin méditerranéen ; accords d’association et de libre-échange avec les pays d'Europe de l'Est ; accords de libre-échange avec la Corée du Sud, le Canada (l'accord CETA doit encore être ratifié), l'Afrique du Sud et plusieurs pays d'Amérique centrale et du Sud, dont le Mexique (un renforcement de l'accord pourrait être conclu d'ici fin 2017) et le Chili (même chose) ; accords de partenariat économique (APE) avec les pays de la zone ACP (Afrique – Caraïbes – Pacifique) ; accords sectoriels conclus avec les Etats-Unis et le Japon ;
  • des négociations en cours avec de nombreux Etats tiers et organisations régionales pour intensifier le libre-échange, notamment les Etats-Unis (TTIP) l'Inde, la Chine, le Mercosur, l'Asean, le Japon.
  • l'initiative "tout sauf les armes" : en 2001, l'UE est la première grande puissance commerciale à avoir ouvert entièrement son marché aux exportations des pays les moins avancés (notamment le riz, le sucre et la banane), à l'exception des armes.

L'UE et le Mercosur

L’UE et le Mercosur négocient depuis septembre 1999 un accord d’association comprenant un volet de libre-échange. Les négociations se sont arrêtées en 2004, en raison d’un désaccord sur le niveau d’ambition en matière agricole. Sous la présidence espagnole de l’UE en 2010, une relance des négociations a été annoncée, sans être suivie d’effets. Une nouvelle impulsion politique a été donnée en juin 2015, lors du Sommet UE-CELAC (Communauté des États Latino-Américains et Caribéens) et la relance de la négociation a donné lieu à un échange d’offres, le 11 mai 2016. La Commissaire européenne au commerce, Cecilia Malmström, a annoncé que les négociations pourraient être conclues d’ici la fin de l’année 2017.

 

Les accords de libre-échange (ALE)

L'échec du cycle de négociations multilatérales entamé en 2001 sous l'égide de l'OMC (cycle de Doha) a conduit à une intensification mondiale des accords bilatéraux.

A ce jour, l'UE a conclu des ALE avec un grand nombre de pays sur l'ensemble de continents. Les plus récents portent non seulement sur la réduction des droits de douane pour les marchandises, mais aussi l'accès aux services, la lutte contre les barrières non tarifaires (comme les normes sanitaires), un meilleur accès aux marchés publics, la protection de la propriété intellectuelle (dont les Indications géographiques), l'application de règles strictes de concurrence ou encore le développement durable.

Ces ALE ont pour principaux objectifs de :

  • libérer l’accès aux marchés pour les entreprises européennes, voire fournir des débouchés aux secteurs en crise ;
  • créer des précédents pour un renforcement des règles multilatérales dans les domaines d'intérêt de l'UE (indications géographiques, marchés publics…) ;
  • retrouver des leviers d’influence à l’égard de pays peu sensibles aux demandes de l’UE ;
  • contribuer à une meilleure gouvernance internationale à travers le respect de clauses environnementales et sociales ambitieuses.

Enjeux et perspectives

Malgré la crise et les réactions protectionnistes qui en découlent, l'Union a maintenu l'ouverture et la transparence générales de son régime de commerce et d'investissement. Depuis 2010, date à laquelle la Commission européenne a redéfini les priorités de la PCC, elle s'attache cependant à mieux prendre en compte son intérêt propre dans la conclusion d'accords commerciaux, en mettant l'accent sur la réciprocité de l'ouverture, en particulier avec les pays émergents.

De nouvelles priorités

Afin de rendre sa politique commerciale plus efficace et conforme a ses intérêts, l'Union s'efforce de répondre à plusieurs défis :

Dans une communication de 2010, la Commission européenne définit les nouvelles priorités de la politique commerciale européenne: 
- achever le programme de négociations au sein de l’OMC et avec les grands partenaires commerciaux comme l’Inde et le Mercosur; 
- approfondir les relations commerciales avec d’autres partenaires stratégiques (Etats-Unis, Chine, Russie, Japon...), en limitant notamment les barrières non tarifaires;
- aider les entreprises européennes à accéder aux marchés mondiaux, en assurant plus d’équilibre entre des marchés européens ouverts dans l’UE et des marchés extérieurs plus fermés;
- commencer à négocier des dispositions complètes sur les investissements avec certains partenaires;
- s’assurer que les échanges sont équitables et que les droits sont convenablement appliqués;
- veiller à ce que le commerce reste inclusif, de manière à ce que les bénéfices profitent au plus grand nombre et pas seulement à quelques-uns.

  • Faire progresser l'ouverture des marchés à l'extérieur de l'Union, notamment dans les pays émergents d'Asie et d'Amérique latine. La priorité est accordée à la conclusion d'accords de libre-échange ;
  • Assurer une plus grande réciprocité dans les échanges commerciaux. De fait, les firmes européennes sont souvent confrontées des obstacles  dans de nombreux pays (notamment Asie, Amérique latine, Etats-Unis) lorsqu'elles essaient d'y vendre ou d'y investir ;
  • Garantir la sécurité de l'approvisionnement en matières premières et en énergie ;
  • Renforcer la protection des droits de propriété intellectuelle (brevet européen, accord anti-contrefaçon ACTA...) ;
  • Augmenter l'accès des acteurs européens aux services, aux investissements et aux marchés publics des Etats tiers, et mieux protéger ces derniers en Europe. Le 15 décembre 2011, l'accord multilatéral sur les marchés publics a été renégocié. Le 21 mars 2012, la Commission européenne a proposé des pistes pour faciliter l'accès des entreprises européennes aux marchés publics des pays tiers, incluant la possibilité de sanctions vis-à-vis des entreprises concurrentes ;
  • Mieux articuler les règles commerciales et les droits de l'homme, les droits des salariés et du travail, la politique agricole, le changement climatique, la lutte contre la pauvreté, la politique de développement ;
  • Réduire les barrières réglementaires à l'extérieur et à l'intérieur, comme elle l'a fait pour le commerce intra-européen des marchandises.

L'échec de Doha

En matière d'accords avec des pays tiers, l'Union européenne s'est engagée en faveur du "Programme de Doha pour le développement", un cycle de négociations multilatérales visant à poursuivre la libéralisation mondiale des échanges tout en y intégrant le développement des pays pauvres, lancé en novembre 2001 sous l'égide de l'OMC.

Mais ces négociations piétinent en raison de l'absence de consensus entre l'Europe, les Etats-Unis et les autres blocs régionaux (G20, G90), en particulier sur les questions agricoles, les services et la propriété intellectuelle.

Sans remettre totalement en cause ses objectifs, la suspension du cycle de Doha en 2006 a dès lors multiplié le recours aux accords bilatéraux, y compris par l'Union européenne.

Les évolutions de la politique européenne entrent parfois en contradiction avec ses positions initiales. En l'occurrence, le principe de "préférence communautaire" est atténué avec l'importante diminution du tarif extérieur commun (mais le commerce entre Etats membres représente encore 60 % du total des échanges), tandis que le soutien à certains secteurs (agriculture, culture...) est considéré comme une entrave au commerce mondial par certains membres de l'OMC.

 

Sources