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La coordination économique des Etats européens

Synthèse 23.08.2017

La coordination des politiques économiques et budgétaires est particulièrement nécessaire entre les Etats membres. Sans elle, des déséquilibres macroéconomiques pourraient fragiliser l'UE dans son ensemble et la zone euro en particulier. La coordination économique concerne tous les Etats membres, mais elle est renforcée pour les 19 pays qui font partie de la zone euro. Il existe donc des outils différents s'appliquant à la fois aux pays qui utilisent l'euro et aux autres.

La coopération économique dans les pays de l'Union

La base législative de la coopération économique remonte au Traité de Maastricht qui introduit des règles budgétaires (déficit annuel pas supérieur à 3% du PIB, dette publique inférieure à 60% du PIB), mais aussi économiques, concernant la stabilité des prix, les taux de change et les taux d'intérêt à long terme. Ce traité a été renforcé en 1997 par l'adoption du Pacte de stabilité et de croissance, et en 2012 par le Pacte budgétaire européen.

De Maastricht au pacte de stabilité et croissance

Durant les travaux de mise en place de l'union économique et monétaire (UEM) à partir de 1988, plusieurs principes de coordination budgétaire ont été établis. Ces règles, inscrites en 1992 dans le traité de Maastricht, concernent notamment le solde budgétaire (solde annuel des dépenses publiques : déficit ou excédent) et l'endettement public (accumulation des déficits annuels). Il s'agit de deux des cinq critères des convergence, prévus par le traité : une limitation du déficit, qui doit être inférieur à 3% du PIB, et un plafonnement de l'endettement, qui ne doit pas dépasser 60% du PIB.

En juin 1997, alors que la zone euro est sur le point d'être mise en place, le Conseil européen adopte le pacte de stabilité et de croissance (PSC), dont l'objectif est de réaffirmer plus fermement la discipline budgétaire nécessaire à l'harmonie de l'UEM. Même si la politique budgétaire demeure une compétence nationale (contrairement à la politique monétaire), elle est encadrée par le PSC, qui se compose de deux règlements (1466/97 et 1467/97).

Le premier concerne le "volet préventif du pacte". Il prévoit notamment que les Etats membres présentent tous les ans un programme de stabilité (pour les participants à la zone euro) ou un programme de convergence (pour les autres Etats). Le deuxième règlement est le volet correctif du pacte. En cas de déficit excessif, le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations à l'Etat en question, puis, peut prendre des sanctions : dépôt auprès de la BCE qui peut devenir une amende (de 0,2 à 0,5 % PIB de l’Etat en question) si le déficit excessif n’est pas comblé.

Le semestre européen

La coordination budgétaire connait une nouvelle évolution suite à la crise économique qui frappe l'Europe à partir de 2008. Le semestre européen est introduit en janvier 2011. Il s'agit d'un nouvel outil de coordination et de surveillance budgétaire et économique : il correspond au premier semestre de l'année civile au cours duquel est mis l'accent sur la coordination européenne des politiques économiques nationales.

Le semestre européen débute en novembre par la publication de l'enquête annuelle de croissance par la Commission européenne ainsi que le projet de recommandation pour la zone euro.  Le Conseil européen (la réunion des chefs d'Etat et de gouvernement) valide en mars les orientations de politique économique, dont les Etats membres doivent tenir compte dans l'élaboration de leurs budgets nationaux.

En avril, les 28 transmettent à la Commission leur programme de stabilité ou de convergence et leur programme de réformes. Fin mai, l'exécutif européen publie ses recommandations individuelles pour les Etats membres et, en juin, les comités du Conseil ECOFIN et EPSSCO préparent les recommandations du conseil en vue des réunion ECOFIN et EPSCO de fin juin.

Le semestre européen se termine en juillet par l'adoption par le Conseil de l'Union européenne des recommandations individuelles pour les 28 Etats membres, qui sont intégrées au processus d'établissement des budgets nationaux pour l'exercice suivant. 

"Two pack" et "Six pack"

Fin 2011, l'UE décide de renforcer le pacte de croissance et stabilité adopté en 1997. La crise de la dette a montré que la surveillance budgétaire des Etats membres n'est pas assez efficace et que la crédibilité de l'UEM est en danger. Les reformes présentées prennent le nom de Two pack et Six pack.

La première réforme, présentée, en novembre 2011, est celle dite "Two pack". Il s'agit de deux propositions de la Commission, entrée en vigueur en mai 2013, et qui visent à (1) s'assurer que les Etats membres intègrent les engagements pris au niveau européen au moment de l'adoption du budget national et à (2) organiser l'assistance financière en cas de difficulté financière d'un Etat.

Le "Six pack", entré en vigueur le 13 décembre 2011, porte à la fois sur le volet préventif et correctif du PSC. Il prévoit notamment une meilleure prise en compte du critère de la dette, une quasi-automatisation des décisions prises en cas d'infraction des règles par un Etat membre et la mise en place de sanctions financières graduelles en cas d'absence de mesures suivies d'effet.

Le pacte budgétaire européen et le MES

 

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), surnommé "pacte budgétaire européen", est un texte signé le 2 mars 2012 par les chefs d'État et de gouvernement, et entré en vigueur le 1er janvier 2013. Il s'agit d'un ensemble de dispositions qui viennent renforcer l'union économique et monétaire mais qui se concentrent particulièrement sur la zone euro.

L'origine du pacte budgétaire européen remonte au Conseil européen de décembre 2011. Lors de cette réunion deux Etats membres (Royaume-Uni et République tchèque) ont décidé de ne pas le signer (entrée en 2013 dans l'Union européenne, la Croatie ne l'a pas fait non plus). De ce fait, ce traité a une nature intergouvernementale et non pas communautaire comme le Pacte de croissance (PSC) – il n'est donc pas intégré au droit primaire de l'Union européenne.

Le traité veut mettre en place une "union budgétaire" plus approfondie, qui soit une réponse plus crédible à la crise de la dette européenne. Il prévoit par exemple un déficit public structurel inférieur à 0,5% du PIB, pour chaque pays (bien que cette donnée soit difficilement calculable puisqu'elle nécessite de connaître la croissance potentielle). En outre, il réaffirme le principe selon lequel la dette publique ne doit pas dépasser le plafond de 60% du PIB, et se réduire d'un vingtième par an dans le cas où elle dépasserait ce seuil. Ces règles doivent alors être introduites par les États membres dans leur droit national pour garantir le respect d’une "règle d'or" d’équilibre structurel. 

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) prévoit en outre la mise en place du mécanisme européen de stabilité (MES), entré en vigueur en septembre 2012. Il s'agit d'un dispositif de gestion des crises financières de la zone euro, qui remplace le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF). En effet, le FESF et le MESF étaient destinés à être temporaires, car privés de fondement juridique dans les traités de l'Union européenne. 

Le MES est, au contraire, une organisation intergouvernementale selon le droit international public et qui siège à Luxembourg (son président est l'Allemand Klaus Regling). Doté d'un capital autorisé de 700 milliards d'euros, le MES est en charge d'aider sous conditions les Etats en difficulté et de participer à des sauvetages de banques privées.

Comment fonctionne le MES ?

Le MES peut acheter des obligations d’État (sur le marché primaire ou marché secondaire) et fournir des prêts. Pour pouvoir mener ces actions, il est nécessaire l'accord unanime des pays et l'Etat en question doit s'engager dans une politique d'assainissement des dépenses publiques.

Le "pare-feu permanent de la zone euro" ou le "FMI européen", comme l'a appelé la presse, sera financé par les Etats membres de la zone euro : la France à hauteur de 20% (140 milliards d'euros), derrière l'Allemagne (27%) mais devant l'Italie (18%), l'Espagne (12%) et les Pays-Bas (6%).