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L'évolution de la politique européenne de l'environnement

Synthèse 10.11.2017

Rien dans le traité de Rome ne prévoyait la compétence de la Communauté européenne pour agir en matière d'environnement. Mais de manière incidente, en 1967, une première directive sur la classification dans l’empaquetage et l'étiquetage, puis directement sur les déchets eux-mêmes, a ouvert la voie à une politique commune.

C'est le début de la politique environnementale européenne qui concerne aujourd'hui plusieurs secteurs : la protection de la biodiversité, la lutte contre le changement climatique, ou encore le contrôle des produits chimiques.

Energie éolienne

Face à la dégradation constante de l'environnement, et avec la prise de conscience des risques liés à un problème global, cette approche thématique a progressivement évolué. Avec l'Acte unique européen  de 1986, un titre spécial est inséré pour la première fois dans le traité pour doter l'UE d'une compétence explicite en la matière. La politique commune de l'environnement est née.

Avec le traité de Maastricht, l’environnement entre dans le champ de la procédure de codécision (aujourd'hui procédure législative ordinaire) et devient une "politique européenne".

Le rapport Brundtland
Il a été rédigé en 1987 par la Commission mondiale sur l'environnement et le développement des Nations unies. La présidente de la commission était la Norvégienne Gro Harlem Brundtland. Pour les auteurs du rapport, "le développement durable est un mode de développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs".

Le traité d'Amsterdam prolonge cette évolution en intégrant, parmi les missions de la Communauté, le principe de développement durable, un "développement qui répond aux besoins présents sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs", selon le rapport Brundtland de 1987. Désormais, toutes les actions et les politiques communautaires doivent prendre en considération le principe du développement durable.

Enfin, le traité de Lisbonne ajoute un nouvel objectif à la politique de l'Union dans le domaine de l'environnement. Il s'agit de la "promotion, sur le plan international, de mesures destinées à faire face aux problèmes régionaux ou planétaires de l'environnement, et en particulier la lutte contre le changement climatique" (article 191 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne - TFUE). Cette nouvelle compétence est accompagnée par la création d'un poste de commissaire à l'Action pour le climat, en plus du commissaire à l'Environnement, et parallèlement d'une direction générale "Climat" à la Commission européenne.

En plus des actions autonomes menées pour la protection de l'environnement, la volonté de l'UE est d'intégrer la dimension environnementale dans l'ensemble de ses politiques économique, industrielle et sociale. Toutefois, l'existence de normes écologiques ambitieuses doit être considérée non comme un frein mais comme un stimulateur d'innovation et un générateur de débouchés, notamment sur le plan commercial.

La politique européenne de l'environnement est donc basée sur un équilibre entre protection de l'environnement et compétitivité. Ainsi, l’UE encourage le développement de l'éco-innovation et les technologies dites "vertes". Celles-ci sont considérées comme plus respectueuses de l'environnement mais également bénéfiques pour les entreprises car elles leur confèrent un avantage concurrentiel, grâce au développement de technologies économes en ressources.

La base juridique de la politique environnementale

La politique européenne de l'environnement se fonde sur les articles 191 à 193 du TFUE (Titre XX). Mais le fondement concret de son action se trouve dans la septième édition du programme d'action pour l'environnement, qui planifie l'action communautaire à l'horizon 2020. Intitulé "Bien vivre, dans les limites de notre planète", ce programme constitue la pierre angulaire de la politique européenne en matière d'environnement.

Ce programme d'action pour l'environnement définit trois objectifs :

  • La préservation du "capital naturel" (fertilité des sols, qualité de l'air, eau douce, biodiversité, etc.) ;
  • La transformation de l'UE en une économie modérée en carbone et mesurée en ressources (qui passe par le traitement des déchets, la lutte contre le gaspillage, le recyclage, etc.) ;
  • La santé humaine et le bien-être de l'homme (lutte contre la pollution de l'eau et de l'air, limitation des produits chimiques, etc.).

Il énumère également neufs objectifs prioritaires et les actions que l'UE doit mener pour les atteindre :

  • Protéger, conserver et améliorer le capital naturel de l’Union ;
  • Faire de l’Union une économie efficace dans l’utilisation des ressources, verte, compétitive et à faibles émissions de carbone ;
  • Protéger les citoyens de l’Union contre les pressions et les risques pour la santé et le bien-être liés à l’environnement ;
  • Tirer le meilleur profit de la législation de l’Union dans le domaine de l’environnement en améliorant sa mise en œuvre ;
  • Mieux connaître l’environnement et améliorer la base de connaissances étayant la politique ;
  • Garantir la réalisation d’investissements appuyant les politiques dans les domaines de l’environnement et du changement climatique tout en prenant compte des coûts environnementaux de toutes les activités sociétales ;
  • Mieux intégrer la dimension environnementale dans les autres politiques et garantir la cohérence lors de l’élaboration de nouvelles politiques ;
  • Rendre les villes de l’Union européenne plus durables ;
  • Aider l’Union à aborder plus efficacement les enjeux environnementaux et climatiques internationaux.

Karmenu Vella
Depuis novembre 2014, Karmenu Vella est le commissaire européen en chargé de l'Environnement. Son portefeuille comprend également les Affaires maritimes et la Pêche.

Ces articles et programmes sont à rapprocher de l'article 11 du TFUE qui soumet la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l'UE aux exigences de la protection de l'environnement, afin de promouvoir le développement durable. Cette clause horizontale est cohérente avec l'objectif que se fixe l'Union (article 3 paragraphe 5 du traité sur l'Union européenne - TUE) d'œuvrer pour le développement durable de l'Europe, fondé sur un "niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement".

Une compétence différente du Conseil de l'Europe

Il est intéressant de noter que l'Union européenne est donc leader en matière d'environnement par rapport au Conseil de l'Europe, dont la compétence est plus associée à la protection du patrimoine culturel et naturel qu'à celle de la planète.

L'action de ce dernier est visible à travers ces textes :

  • La Résolution de 1964 adoptée par la Conférence européenne des pouvoirs locaux ;
  • La Charte européenne de l’eau de 1968 ;
  • La Convention de Berne de 1979 sur la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel ;
  • La Convention sur la diversité biologique (CDB) de 1992 décrit trois objectifs juridiquement contraignants : la conservation de la diversité biologique, l’utilisation durable de la diversité biologique et le partage juste et équitable des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques. Ce traité international a été signé dans la cadre de la Conférence des parties (COP), qui regroupe les États signataires de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques ;
  • La Convention de Lugano de 1993 sur la responsabilité des dommages dus aux activités dangereuses ;
  • La Convention de Strasbourg de 1998 sur la protection de l'environnement par le droit pénal;
  • La Convention de Florence de 2000 sur le paysage ;
  • Le Protocole de Nagoya de 2010 (entré en vigueur en 2014) sur l'accès et le partage des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques, l'un des trois objectifs de la CDB.

Les politiques environnementales européennes ne figurent donc pas parmi les compétences du Conseil de l'Europe.

Les domaines actuels du PAE

Fondée au départ sur un ensemble de législations minimales et thématiques, la politique européenne de l'environnement est aujourd'hui une stratégie globale et intégrée.

Aujourd'hui, le Programme d'action communautaire pour l'environnement (le PAE, arrivé à sa 7ème édition), couvre neuf domaines prioritaires qui comprennent entre autres l'amélioration de la durabilité des villes, le soutien à la recherche, le renforcement de la mise en œuvre de la législation européenne dans le domaine de l'environnement, ou encore davantage d'intégration de la dimension environnementale dans les autres politiques de l'UE.

Cette septième édition du PAE ("Bien vivre, dans les limites de notre planète [PDF]") a été proposé par la Commission fin 2012 et adopté par le Parlement et le Conseil européen en novembre 2013.