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L'espace ferroviaire unique européen

Synthèse 06.08.2013

L'ambition européenne d'établir un espace ferroviaire unique n'est en effet pas nouvelle : la Communauté s'en est souciée dès la fin des années 70, face au déclin du rail. L'espace ferroviaire unique envisage donc de re-dynamiser le secteur en s'attaquant à trois chantiers : le financement et la tarification de l'infrastructure, les obstacles à la concurrence et la surveillance réglementaire. Un projet de directive établissant un espace ferroviaire unique européen, qui vise à fusionner et modifier les législations existantes, est ainsi actuellement en cours.

L'espace ferroviaire unique européen : une ambition ancienne

La Communauté européenne s'inquiète très tôt du déclin du secteur ferroviaire qui, après avoir connu une grande prospérité au cours du 19e siècle et de la première moitié du 20e siècle, commence à décliner à partir de 1970 en raison de la popularité croissante de l'automobile et du transport aérien. Le rail, monopole naturel des Etats membres, du fait de l'importance des investissements qu'il nécessite, s'est toujours développé au sein des frontières nationales. Une situation qui a créé un morcellement de l'espace ferroviaire européen, comme l'explique le sénateur français Jean-François Humbert (UMP) lors de l'examen de la proposition de refonte en mai 2011.

Pour la Commission européenne, ce morcellement est responsable de la perte de vitesse du rail par rapport aux autres modes de transport, notamment du fait du maintien de la tarification des infrastructures à un niveau plus élevé que les secteurs ouverts à la concurrence comme le transport aérien. Pourtant, poursuit M. Humbert, le rail présente plusieurs atouts majeurs : "il est un vecteur d'aménagement économique du territoire puisque les liaisons ferroviaires locales et régionales permettent de désenclaver des bassins de production. Il représente aussi un mode de transport plus durable, dont le développement pourrait améliorer la fluidité du trafic routier et le bilan énergétique européen. Enfin, au plan industriel, les constructeurs européens apparaissent comme les leaders mondiaux de la technologie ferroviaire, surtout dans le secteur de la grande vitesse : faire du réseau ferroviaire européen une vitrine de la technologie européenne représente donc un enjeu économique pour l'Union".

Notons de plus que le rail participe activement à la mise en oeuvre de la libre circulation des personnes en Europe, l'un des principes fondamentaux de l'Union européenne.

La lutte contre ce morcellement juridique et technique est initiée par une première directive européenne adoptée en juillet 1991 qui impose la séparation comptable entre le gestionnaire d'infrastructure et l'exploitant ferroviaire. Cette législation ouvre, pour la première fois, un "droit d'accès au réseau ferroviaire" même si ce droit est alors limité aux trains de transport combiné rail/route.

L'ouverture du secteur ferroviaire à la concurrence prend surtout forme par la suite avec l'adoption de trois nouvelles directives en 2001. C'est ce que l'on appelle communément le premier paquet ferroviaire européen.

La législation en vigueur

Le premier paquet ferroviaire est donc adopté en février 2001. Il instaure une ouverture limitée du fret ferroviaire et comporte :

  • la directive 2001/12/CE du 26 février 2001 qui modifie la directive 91/440/CEE et prévoit l'ouverture à la concurrence du fret sur le réseau trans-européen de fret ferroviaire,

  • la directive 2001/13/CE du 26 février 2001 qui modifie la directive 95/18/CE du Conseil relative aux licences des entreprises ferroviaires,

  • la directive 2001/14CE du 26 février 2001 relative à la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire, à la tarification de l'infrastructure ferroviaire et à la certification en matière de sécurité.

L'entrée en vigueur de ces directives en 2003 a fortement influencé les modalités de l'exploitation ferroviaire dans l'Union européenne.

La Commission révèle que le déclin du transport de passagers par chemin de fer a été moins grave au cours des trois dernières décennies que pour le fret. La part du rail sur le marché du transport de voyageurs est passée de 10,2 % en 1970 à 6,1 % en 2003 pour l'UE-15 (en termes de voyageurs-kilomètres). Dans l'UE à 27 membres, la part du transport ferroviaire de voyageurs est passée de 6,6 % en 1995 à 5,9 % en 2003. Elle s'est depuis légèrement redressée et stabilisée. 

Dans sa proposition de refonte de ce paquet, en date du 17 septembre 2009, la Commission européenne explique qu'il existe deux types distincts d'acteurs : les entreprises ferroviaires et les gestionnaires l'infrastructure. Les entreprises ferroviaires disposant d'une licence conforme aux critères européens devraient pouvoir accéder à l'infrastructure ferroviaire dans des conditions équitables et non discriminatoires en vue de proposer des services paneuropéens. Les gestionnaires d'infrastructure peuvent réclamer une redevance pour l'utilisation de leurs réseaux et doivent fournir un service minimum comprenant l'accès à certaines installations.

Les directives de 2001 définissent ainsi les droits d'accès pour les services ferroviaires de fret et de transport de passagers ainsi que certaines garanties relatives à la gestion des entreprises ferroviaires pour veiller à ce que tous les concurrents sans discrimination aient accès au réseau. Elles contiennent également des orientations sur l'indépendance des organismes de contrôle nationaux de manière à garantir l'accès non discriminatoire et à surveiller la concurrence sur les marchés ferroviaires.

Suite à l'entrée dans l'Union européenne de dix nouveaux Etats membres, un deuxième paquet ferroviaire est adopté en avril 2004. Il ouvre à la concurrence le marché du fret ferroviaire européen. Il établit  au profit des nouveaux entrants un droit d’accès aux réseaux ferroviaires européens et trans-européens. Il comporte :

  • le règlement 2004/881/CE du 29 avril 2004 qui crée une agence ferroviaire européenne à Valenciennes, dont la tâche essentielle est de proposer des mesures d'harmonisation progressive des règles de sécurité et d'élaborer des spécifications techniques d'interopérabilité (STI),

  • la directive 2004/49 du 29 avril 2004 relative à la sécurité des chemins de fer ferroviaires qui prévoit l'institution dans chaque Etat membre d'une autorité nationale de sécurité et d'un organisme permanent d'enquête sur les accidents,

  • la directive 2004/50 du 29 avril 2004 relative à l’interopérabilité du système ferroviaire trans-européen à grande vitesse et conventionnel,

  • la directive 2004/51 du 29 avril 2007 modifiant la directive 91/440/CEE, qui ouvre à la concurrence le transport de marchandises sur l'ensemble du réseau ferroviaire international au 1er janvier 2006 et sur le marché national au 1er janvier 2007.

Le troisième paquet ferroviaire est adopté le 23 octobre 2007. Il prévoit notamment d’ouvrir à la concurrence les services ferroviaires internationaux de voyageurs et d’accélérer à l’intégration technique et juridique de l’espace ferroviaire européen. Il comporte :

  • la directive 2007/58/CE du 23 octobre 2007 qui modifie la directive 91/440/CEE et la directive 2001/14/CE pour permettre l'ouverture à la concurrence du transport international de voyageurs,

  • la directive 2007/59/CE du 23 octobre 2007 relative à la certification des conducteurs de train qui institue une certification au niveau communautaire,

  • le règlement 2007/1371/CE du 23 octobre 2007 qui institue un régime unifié des droits et obligations des voyageurs ferroviaires au sein de la Communauté européenne.

La nécessaire réforme du paquet ferroviaire

Dix ans après le premier paquet ferroviaire, le bilan concernant les améliorations apportées pour lutter contre le déclin du rail est très négatif. En effet, le transport ferroviaire n'a pas réussi à se hisser à la hauteur des autres modes de transport, en particulier du transport routier. Ainsi, entre 1996 et 2008, la part du fret ferroviaire a décru de près de 2 %, pour se fixer à 10,8 %, tandis que le fret routier a augmenté de 42,1 à 45,9 % et ce alors même que le transport de marchandises gonfle sans discontinuer d'environ 2,3 % chaque année. Les services ferroviaires transnationaux se heurtent toujours à de nombreux obstacles techniques, juridiques et politiques. La crise que traverse l'Europe n'a fait qu'aggraver cette situation.

En cause particulièrement, les nombreuses divergences entre les réglementations nationales et la mise en œuvre déficiente du premier paquet ferroviaire dans beaucoup d'États membres. À la suite de l'adoption de la résolution du Parlement européen du 17 juin 2010 sur ce thème, la Commission a traduit treize États membres devant la Cour de justice pour "ne pas avoir correctement mis en œuvre différents volets du premier paquet ferroviaire". Le manque d'investissements des États membres dans l'infrastructure ferroviaire, dont la qualité détermine largement la compétitivité du secteur, est un autre sujet de préoccupation. De nombreux États membres ont négligé le financement du rail, alors que, parallèlement, ils soutenaient au maximum l'infrastructure routière.

Pour la Commission européenne "le cadre législatif actuel comporte des faiblesses, des ambiguïtés et des lacunes auxquelles il convient de remédier pour réaliser pleinement les objectifs initiaux de la législation".

L'exécutif européen considère notamment que deux obstacles majeurs restent à lever :

  • le niveau d'investissement dans le développement et l'entretien de l'infrastructure ferroviaire, qui demeure insuffisant dans un grand nombre d'États membres. Bien souvent, la qualité de l'infrastructure en place continue de se détériorer ;

  • la concurrence, qui reste limitée par divers facteurs. Le manque de transparence des conditions du marché et le mauvais fonctionnement du cadre institutionnel continuent de rendre la tâche difficile aux nouveaux acteurs qui souhaitent fournir des services ferroviaires concurrentiels.

La proposition législative de la Commission européenne a pour base juridique l'article 91 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE)

La Commission a donc mené un vaste travail de recherche et d'évaluation qui lui a permis d'élaborer 37 propositions, dont 26 ont été sélectionnées. Une étude externe menée auprès de 380 organisations parties prenantes, qui a permis une seconde évaluation qualitative des mesures.

Forte de cette analyse d'impact elle a présenté le 17 septembre 2010 sa proposition de refonte dans laquelle elle identifie 3 objectifs principaux :

  1. Simplifier, clarifier et moderniser le cadre réglementaire en Europe : cet objectif pourra être atteint en éliminant les références croisées des trois directives et en les restructurant et fusionnant dans un code d'accès ferroviaire unique.

  2. Clarifier certaines dispositions de la législation sur l'accès au réseau ferroviaire en vue de faciliter la transposition correcte et l'application efficace du droit de l'UE dans tous les États membres.

  3. Moderniser la législation en supprimant les dispositions obsolètes et en insérant de nouvelles dispositions qui correspondent mieux au fonctionnement du marché aujourd'hui (nouveaux entrants, détention totale ou partielle de l'infrastructure par l'État, etc.).

Un premier rapport du Parlement européen, déposé le 19 octobre 2011, a permis à Debora Serracchiani, en charge du dossier, d'élaborer un certain nombre d'amendements. L'eurodéputée italienne souhaitait ainsi notamment que les conditions d'égalité dans l'accès à un marché ferroviaire libéralisé, prévues par la Commission européenne dans son projet de directive, soient assurées avant l'achèvement de ce marché.

Madame Serracchiani a également rédigé plusieurs amendements afin de garantir que la législation accorde une plus grande place à l'évolution de l'emploi et des conditions de travail dans le secteur ferroviaire, par exemple en conditionnant davantage l'octroi d'une licence aux entreprises ferroviaires au respect du droit du travail et des règles de sécurité au travail. Elle souhaitait ainsi que les partenaires sociaux soient associés plus étroitement aux activités de surveillance de la Commission.

Son rapport a ensuite été adopté en première lecture le 16 novembre de la même année. Au Conseil de l'Union européenne, les négociations ont été plus difficiles du fait du blocage de certains Etats membres. Les ministres des Transports de l’Union européenne sont cependant parvenus à trouver un accord le 12 décembre 2011 sur la position du Conseil en première lecture, et ce malgré l’opposition de l’Autriche et du Luxembourg, et l'abstention de l’Estonie.

Le 8 mars 2012, le Conseil, réuni dans sa formation Justice et Affaires intérieures, a adopté formellement cette position, sans débat, et ce alors que les premières discussions d’ordre technique avaient déjà été ouvertes avec le Parlement européen, l'objectif étant de parvenir à un accord sur la version définitive du texte qui devra être adopté par les deux institutions en deuxième lecture. L'Autriche et le Luxembourg ont voté contre, tandis que l’Estonie s’est abstenue à nouveau.

L'Autriche considère en effet que si la compétitivité du transport ferroviaire, solution de substitution respectueuse de l'environnement par rapport au transport routier, revêt une importance considérable, il convient de ne fixer au niveau européen que les grands principes le concernant et de laisser le soin aux États d'organiser leur secteur ferroviaire dans le cadre des objectifs européens.

Le 15 mars 2012 la commission parlementaire Transports et tourisme a été une nouvelle fois saisie pour une seconde lecture. Le rapport modifié de Debora Serracchiani, issu d'un compromis entre le Conseil et le Parlement, a été adopté en commission le 31 mai dernier (35 voix pour, 6 contre et une abstention).

"Pour la mise en place à venir d'un espace ferroviaire unique européen, le Parlement doit maintenir ses ambitions"

Debora Serracchiani

Le rapport final stipule que les fonctions essentielles du gestionnaire de l’infrastructure, qui doivent être exercées en totale indépendance des entreprises de transport, englobent la répartition et l’attribution des sillons ainsi que les décisions concernant les redevances à payer pour accéder aux réseaux et les investissements dans l’infrastructure.

Il développe également la notion d'accès non discriminatoire (donc ouverture à la concurrence) et l'élargit à une série de services et d’infrastructures, comme les terminaux de marchandises, les gares de triage, les voies de garage, etc. Quand ces infrastructures sont exploitées par des sociétés ferroviaires historiques ou des sociétés qui leur sont liées, une indépendance devra être assurée en termes d’organisation et de décision. Enfin, si une ou plusieurs de ces installations n’ont pas été utilisées pendant au moins deux ans (le Parlement voulait un an, le Conseil trois, il s'agit donc d'un compromis) elle devra être rendue disponible à la location ou au leasing.

Un compromis a également été trouvé en ce qui concerne la planification des investissements dans les infrastructures : le Conseil préconisait des contrats pluriannuels de trois ans, le Parlement voulait qu'ils soient de 7 ans. Ils seront finalement signés pour 5 ans. De plus les eurodéputés ont accepté, comme le demandait le Conseil, que ces contrats ne portent pas préjudice au principe de financement annuel appliqué dans la plupart des Etats.