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L'espace de liberté, de sécurité et de justice

Synthèse 20.01.2015

La mise en place d'un espace européen de liberté, de sécurité et de justice (ESLJ) a été lente et tardive. Celui-ci est réellement consacré en 2009 avec le traité de Lisbonne, qui en fait une priorité. Désormais intégré au droit de l'Union, il succède au "troisième pilier" du traité de Nice. Depuis l'expiration du programme de Stockholm (2010-2014), les actions concrètes de l'Union dans ce domaine reposent sur les orientations stratégiques définies par le Sommet européen de juin 2014.

Espace de liberté, de sécurité et de justice

L'émergence progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice

Avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l'Union européenne était composée de trois "piliers", contenant chacun un certain nombre de domaines d'action : les Communautés européennes, la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) et la Coopération policière et judiciaire en matière pénale. D'un pilier à l'autre, les institutions n'avaient pas le même poids : dans les deuxième et troisième piliers, dits "intergouvernementaux", Commission et Parlement n'intervenaient que très peu.

Si le traité de Lisbonne a fait disparaître cette nomenclature, les Etats ont néanmoins conservé une souveraineté importante en matière de justice et d'affaires intérieures.

Le traité de Rome de 1957 mentionne déjà, dans son article 61, la mise en place d'un espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) à l'échelle de la Communauté européenne. Pour autant, la coopération entre les Etats membres dans ce domaine débute réellement avec le traité de Maastricht en 1992. Son article 29 TUE prévoit en effet que "sans préjudice des compétences de la Communauté européenne, l'objectif de l'Union est d'offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice, en élaborant une action en commun entre les Etats membres dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, en prévenant le racisme et la xénophobie et en luttant contre ces phénomènes".

Le traité de Maastricht répartit les domaines d'action européenne en trois piliers (voir encadré). Dans un premier temps, l'ensemble des politiques liées à la justice et aux affaires intérieures (JAI) sont contenues dans un troisième pilier régi par la méthode intergouvernementale. Mais les limites de cette méthode conduisent à la "communautarisation" d'un certain nombre de politiques. Celles consacrées aux visas, à l'immigration et liées à la libre circulation des personnes sont transférées dans le premier pilier par le traité d'Amsterdam de 1997 dont l'objectif est justement la création d'un espace de sécurité, de liberté et de justice. L'appellation "JAI" pour le troisième pilier est tout de même conservée jusqu'en 1999, date à partir de laquelle on parle de coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Avant Maastricht, la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures est essentiellement  une coopération sectorielle et volontaire qui est renforcée par l'Acte unique européen en 1986. La principale réalisation dans ce domaine est l'établissement d'un espace Schengen en 1985 qui, en abolissant les frontières intérieures, oblige à la définition d'une politique commune en matière de frontières extérieures. Le traité d'Amsterdam intègre ces accords dans les traités.

Les 15 et 16 octobre 1999 le Conseil européen de Tampere, en Finlande, consacré à la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice dans l'Union européenne, définit les orientations politiques à donner à ce futur espace. Les conclusions de ce Conseil retiennent 4 axes qui sont le fondement du programme pour la période 1999 - 2004 :

  • une politique européenne commune en matière d'asile et d'immigration ;
  • un véritable espace européen de justice ;
  • la lutte contre la criminalité à l'échelle de l'Union ;
  • une action extérieure plus forte.

Les 4 et 5 novembre 2004, les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats membres réunis en Conseil adoptent un nouveau programme quinquennal, le programme de La Haye. Ce programme porte en grande partie sur les questions d'immigration et d'asile. Il prévoit notamment l'instauration à l'horizon 2010 d'un système européen commun d'asile, la mise en place d'une politique facilitant l'expulsion des immigrants illégaux et leur retour dans leurs pays d'origine, l'établissement de règles communes en matière de visas ou encore, dans le domaine de la sécurité, un renforcement de la coopération policière et de la lutte contre le terrorisme.

Le 10 mai 2005, le commissaire en charge de la Justice et des affaires intérieures, l'Italien Franco Frattini, présente les priorités de la Commission européenne pour la période 2005-2010. Elles portent entre autres sur la protection des droits fondamentaux, la lutte contre le terrorisme, le développement d'une politique commune en matière d'immigration au niveau européen, la mise en oeuvre d'une politique intégrée de gestion des frontières extérieures de l'Union, et développement d'une politique commune en matière de visas, la lutte contre le crime organisé ou encore l'évaluation de l'efficacité des politiques et de l'adaptation des moyens mis en oeuvre pour remplir les objectifs de liberté, de sécurité et de justice.

Les 10 et 11 décembre 2009, le Conseil européen a adopté le programme de Stockholm

Le traité de Lisbonne adopté en 2009 entraîne une importante évolution de l'ELSJ.

L'ELSJ défini par le traité de Lisbonne

L'article 3 du traité sur l'Union européenne (TUE) qui énonce les objectifs de l'Union européenne mentionne clairement et explicitement dans son paragraphe 2 l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Cette priorité est ici renforcée par rapport au traité de Nice puisque, détail important, l'ELSJ est désormais cité avant le marché unique. C'est également tout le titre V du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) qui y est consacré (articles 67 à 89).

Le traité prévoit ensuite un chapitre par domaine lié à l'ELSJ :

  • les politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l'asile et à l'immigration ;
  • la coopération judiciaire en matière civile ;
  • la coopération judiciaire en matière pénale ;
  • la coopération policière.

D'autres articles du traité sont intimement liés à la mise en oeuvre de l'ELSJ : l'article 6 TUE, relatif à la Charte des droits fondamentaux et à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, l'article 8 TFUE, relatif à la lutte contre les inégalités, l'article 15, paragraphe 3, TFUE, concernant le droit d'accès aux documents des institutions, l'article 16 TFUE, relatif à la protection des données à caractère personnel, et les articles 18 à 25 TFUE concernant la non-discrimination et la citoyenneté de l'Union.

Objectifs de l'ELSJ

C'est l'article 67 TFUE qui précise les objectifs assignés à l'Union dans le cadre de l'ELSJ à savoir :

  • assurer "l'absence de contrôle des personnes aux frontières intérieures" et développer "une politique commune en matière d'asile, d'immigration, et de contrôle des frontières extérieures" ;
  • "assurer un niveau élevé de sécurité par des mesures de prévention de la criminalité, du racisme et de la xénophobie, ainsi que la lutte contre ceux-ci" ;
  • faciliter "l'accès à la justice, notamment par le principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires et extrajudiciaires en matière civile.

Opting out (clause d'exemption)

Le concept d'opting-out correspond à une dérogation, accordée à un pays ne souhaitant pas se rallier aux autres Etats membres dans un domaine particulier de la coopération communautaire, afin d'empêcher un blocage général. C'est ainsi que le Royaume-Uni n'a pas souhaité participer à la troisième phase de l'Union économique et monétaire (UEM) et que des clauses similaires ont été octroyées au Danemark en ce qui concerne l'UEM, la défense et la citoyenneté européenne. De même, l'acquis de Schengen a fait l'objet d'une adoption partielle puisque l'Irlande, le Royaume-Uni et la Danemark peuvent décider au cas par cas de participer à tout ou partie des mesures envisagées.

Avec la suppression du troisième pilier et la "communautarisation" des questions liées à l'ELSJ, le traité de Lisbonne renforce le pouvoir du Parlement européen et de la Cour de justice de l'Union européenne, et assigne un tout nouveau rôle aux parlements nationaux. De même, les libertés et droits individuels se trouvent renforcés par le caractère contraignant reconnu à la Charte européenne des droits fondamentaux et par l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

Le clauses d'opt-out dont bénéficiaient le Royaume-Uni et l'Irlande, ainsi que la dérogation danoise, sont cependant maintenues et même étendues à la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Le Royaume-Uni a toutefois décidé, en novembre 2014, de réintégrer certains instruments, dont l’échange d’informations avec les pays de la zone Schengen. La Première ministre danoise, Helle Thorning-Schmidt, a envisagé de remettre en question la dérogation de son pays lors d'un référendum et a été renforcée par les attentats de Paris du 7 et 9 janvier 2015.

Rééquilibrage institutionnel

Le Conseil européen voit son rôle reconnu et affirmé par l'article 68 TFUE qui dispose qu'il "définit les orientations stratégiques de la programmation législative et opérationnelle dans l'espace de liberté, de sécurité et justice". Il est donc chargé de décider des axes stratégiques de la programmation législative et opérationnellement, comme il l'a fait en 1999 à Tampere (Finlande), en 2002 à Séville (Espagne), en 2003 à Thessalonique (Grèce), en 2004 à Bruxelles (Belgique) pour la définition du programme de La Haye, et en 2009 à Stockholm (Suède).

Les Etats membres jouissaient auparavant d'un droit d'initiative, qu'ils partageaient avec Commission européenne donc, dans les domaines relevant du troisième pilier. Depuis le 1er mai 2004, ce droit leur avait déjà été retiré en matière de politique des visas, d'asile et d'immigration, ces domaines étant passés dans le 1er pilier. Le traité de Lisbonne encadre à nouveau ce droit d'initiative à l'article 76 TFUE, en exigeant un seuil minimum d'un quart des 28 Etats membres.

De plus, la majorité qualifiée pour l'adoption des mesures proposées à l'initiative des Etats membres est également, depuis le 1er novembre 2014, plus exigeante que pour celles émanant de la Commission puisqu'elle requiert désormais au moins 75% des Etats membres représentant au moins 65% de la population de l'Union. Cet encadrement plus strict vise à éviter un recours trop systématique à ce droit d'initiative controversé, les Etats membres étant soupçonnés de défendre dans ce cadre leurs intérêts nationaux plus que les intérêts européens.

Le traité de Lisbonne rappelle cependant à plusieurs reprises (dans les articles 4 §  TUE et 72 TFUE notamment) que les questions de sécurité nationale et de maintien de l'ordre public restent de la compétence des Etats membres. Ces derniers peuvent en outre, selon le nouvel article 73 TFUE, continuer de faire coopérer entre eux leurs services de sécurité nationale. Enfin, la déclaration annexe au traité n° 36 ainsi qu'un protocole de 1997 sur les relations extérieures des Etats membres préservent la capacité de ces derniers à conclure des accords avec des pays tiers en matière de coopération policière mais aussi judiciaire civile et pénale, ainsi qu'en matière de contrôle des frontières.

La suppression de l'organisation en trois piliers renforce le pouvoir du Parlement européen puisque l'ELSJ est intégré dans le droit commun de l'UE. Dès lors l'adoption des textes législatifs se fait, sauf exception, selon la procédure législative ordinaire : le Conseil décide à la majorité qualifiée et le Parlement européen, en qualité de colégislateur, se prononce selon la procédure de codécision.

La Commission européenne voit également son rôle renforcé puisqu'elle peut désormais introduire des recours en manquement à l'égard des Etats membres pour non-respect des dispositions prises en matière d'ELSJ.

La Cour de justice de l'Union européenne est certainement l'institution dont les prérogatives sont le plus accrues par le traité de Lisbonne. Jusqu'en 2010, les compétences de la CJUE étaient limitées, que ce soit pour les domaines du 3e pilier que pour les questions de visas, d'asile et d'immigration du 1er pilier. Cette restriction est désormais supprimée. Une période transitoire avait été instaurée concernant la coopération policière et judiciaire en matière pénale pendant 5 ans, mais a pris fin au 1er décembre 2014.

Enfin, la mise en oeuvre de l'ELSJ est renforcée grâce à la création de plusieurs agences dédiées : Europol en matière de coopération policière, Eurojust en matière de coopération judiciaire pénale, l'Agence des droits fondamentaux en ce qui concerne les droits fondamentaux et la lutte contre les discriminations, Frontex dans le domaine du contrôle des frontières extérieures de l'Union et plus récemment le Bureau européen d'appui en matière d'asile.

La programme de Stockholm

Objectifs

Pour la période 2010-2014, les priorités de l'Union européenne en matière de liberté, de sécurité, et de justice, ont été définies par le programme de Stockholm, qui poursuit les stratégies de Tampere et de La Haye. Ce programme présente 6 grandes priorités :

  1. Une Europe des droits : garantir la protection des droits fondamentaux, notamment en renforçant la législation sur la protection des données et en intégrant la protection des données dans toutes les politiques de l’UE et dans le domaine du maintien de l’ordre, de la prévention de la criminalité et des relations internationales.
  2. L’Europe de la justice : mettre en oeuvre le principe de reconnaissance mutuelle, notamment des propositions législatives relatives à l’obtention de preuves, aux déchéances et aux sanctions financières en matière pénale. Proposer également une nouvelle législation en matière civile, notamment dans le domaine des divorces, et de réviser le règlement relatif aux jugements en matière civile et commerciale.
  3. Une Europe de la protection : élaborer une stratégie de sécurité intérieure, en améliorant les instruments de sécurité existants et en proposant la mobilisation des outils technologiques nécessaires, notamment un registre européen des ressortissants de pays tiers ayant fait l’objet d’une condamnation. Améliorer les politiques de lutte contre la criminalité transfrontalière, principalement par une meilleure coopération européenne en matière répressive, y compris entre Europol, Eurojust et Frontex, ainsi qu’une protection accrue contre la criminalité.
  4. Accès à l’Europe : élaborer une approche intégrée de la gestion des frontières extérieures de l’UE, notamment en modifiant Frontex, le code frontière Schengen et le système européen de surveillance des frontières (Eurosur). Poursuivre la libéralisation du régime des visas par la négociation avec les pays tiers d’accords visant à l’assouplir et par la mise en service du système d’information sur les visas (VIS).
  5. L’Europe de la solidarité : poursuivre une politique d’immigration dynamique et globale en développant une approche plus globale de la migration par l’UE pour consolider la coopération avec les pays tiers ; en soutenant la migration qui répond aux exigences du marché du travail des Etats membres de l'Union ; en promouvant l’intégration et les droits des migrants ; en luttant contre la migration illégale et en prenant en compte la situation des mineurs non accompagnés. Poursuivre également la politique d’asile commune afin d’établir un espace commun de protection des demandeurs d’asile par le partage des responsabilités entre les Etats membres.
  6. L’Europe dans le contexte de la mondialisation : renforcer la dimension extérieure, en particulier en faveur de l’amélioration de la coopération et du partage d’informations entre les pays de l’UE.

En 2010, la Commission européenne a publié un plan d'action visant à concrétiser ce programme et contenant une feuille de route et un calendrier de mise en oeuvre.

Un bilan décevant

Un rapport d'août 2013, à l'initiative du le Parlement européen, dresse un bilan relativement sombre du programme de Stockholm. Il pointe le décalage entre les normes protectrices des individus et la pratique ainsi que du retard accumulé dans l'adoption des normes relatives à la protection des données personnelles. La situation des populations roms a empiré, notamment en France et en Italie.

Une stratégie de sécurité intérieure a été adoptée, mais il n'existe pas de réel espace judiciaire européen. Les agences et instruments politiques dans le domaine foisonnent mais il existe peu de concrétisation du point de vue normatif. Des déséquilibres importants persistent entre Etats membres en raison du refus de prendre en compte les particularités des Etats méditerranéens et des "opt-outs" du Royaume-Uni, de l'Irlande et de la dérogation du Danemark. Enfin, la gestion de l'immigration légale "stagne malgré ses faibles ambitions".

Le rapport souligne toutefois quelques réussites concrètes comme l'adoption du paquet asile, le renforcement de Frontex et la création du Bureau européen d'appui en matière d'asile, gérant les systèmes d'information de l'ELSJ. Peu de progrès en revanche du côté d'Europol et d'Eurojust. La reconnaissance mutuelle entre Etats a progressé, notamment en matière de protection des personnes. La coopération judiciaire civile a rattrapé son retard et devrait continuer à progresser avec un grand nombre d’initiatives en voie d’adoption.

Le contexte dans lequel a évolué le programme de Stockholm a montré ses insuffisances. Les réformes constitutionnelles controversées en Hongrie ont démontré que l'Union européenne ne réussit pas à imposer le respect par les Etats membres de ses valeurs fondamentales. Le rapport pointe également l'effondrement du système d'asile et de contrôle des frontières extérieures en Grèce et l'absence d'affirmation du Bureau européen d'appui en matière d'asile lors de l'arrivée des réfugiés syriens.

L'après Stockholm

Le Conseil européen des 26 et 27 juin 2014 a défini les orientations stratégiques pour la planification législative et opérationnelle pour la période 2015-2020 au sein de l'ELSJ, sans adopter de nouveau programme en tant que tel.

Ces orientations stratégiques s'inscrivent dans le prolongement des programmes antérieurs. Il établit plusieurs objectifs :

  • La transposition intégrale et la mise en œuvre effective du régime d'asile européen commun (RAEC) constituent une priorité absolue ;
  •     La transposition cohérente, la mise en œuvre effective et la consolidation des instruments juridiques et des mesures existants ;
  •     La protection et la promotion des droits fondamentaux, y compris la protection des données, tout en répondant aux préoccupations relatives à la sécurité, également pour ce qui est des relations avec les pays tiers ;
  •     L'adoption d'ici 2015 d'un cadre général européen solide en matière de protection des données ;
  •     L'intensification de la coopération avec les pays d'origine et de transit, y compris en les aidant à renforcer leurs capacités en matière de migration et de gestion des frontières en appliquant le principe consistant à "donner plus pour recevoir plus" ;
  •     Le renforcement de l'assistance opérationnelle de l'agence Frontex et accroître sa réactivité face aux évolutions rapides que connaissent les flux migratoires ;
  •     L'affirmation du rôle de coordinateur de l'UE dans le domaine de la lutte contre le terrorisme, grâce à l'amélioration des échanges d'informations transfrontières, la poursuite de l'approche globale de la cybersécurité, la prévention de la radicalisation et de l'extrémisme, y compris par l'élaboration d'instruments tels que le système européen de dossiers passagers (PNR) ;
  •     L'instauration de mesures de prévention et de lutte contre la grande criminalité organisée, y compris la traite des êtres humains et le trafic de migrants, ainsi que contre la corruption et intensifier la coopération policière opérationnelle ;
  •     Le renforcement de la confiance mutuelle des États membres dans leurs systèmes judiciaires respectifs.

Le Conseil européen assure vouloir protéger la libre circulation des citoyens de l'Union et rappelle son rang de liberté fondamentale. Toutefois, il met en garde contre les "éventuelles utilisations abusives ou frauduleuses" de cette liberté. Il appelle également à une mise à jour de la stratégie de sécurité intérieure.

La rénovation de la stratégie de sécurité intérieure

Le Conseil européen a pris position sur la rénovation de la stratégie de sécurité intérieure en décembre 2014. La précédente, intitulée "Vers un modèle européen de sécurité", datait de 2010. Le Conseil identifie les principaux défis auxquels devrait répondre la nouvelle stratégie : la grande criminalité organisée, le terrorisme, la radicalisation, la cybercriminalité, les crises et les catastrophes naturelles et d'origine humaine. L'institution encourage la mise en place d'opérations communes de renseignement, coordonnées au niveau de l'UE, dans le domaine de la criminalité internationale organisée.

Elle met en avant l'importance de la coopération, l'échange d'informations et la mise en place de soutien dans le cadre d'opération. Le Conseil insiste également sur la nécessité d'adopter la directive qui prévoit un fichier commun des passagers aériens (PNR), notamment pour lutter contre le terrorisme. Il envisage l'instauration d'un système d'index européen des registres de la police (EPRIS) et une gestion renforcée des frontières.

Pour le Conseil, les politiques en matière de migrations et de réfugiés et la coopération avec les pays tiers visant à combattre les phénomènes criminels, notamment les filières d'immigration clandestine et la traite des êtres humains, devraient être considérées comme faisant partie intégrante des politiques extérieures et de développement de l'Union. Il rappelle l'importance du respect des droits fondamentaux de tout un chacun dans l'élaboration et l'exécution de cette politique.