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James Spence : "Le nouveau projet budgétaire de la Commission devrait permettre un accord"

Actualité 01.12.2010

En ce début décembre, les institutions de l'Union européenne ne se sont toujours pas mises d'accord sur le budget de l'année 2011, qui aurait du être arrêté il y a plusieurs semaines. La Commission européenne a proposé il y a quelques jours un compromis, afin de réconcilier les positions divergentes du Parlement européen et du Conseil. Toute l'Europe a demandé à James Spence Réchard, qui enseigne le financement de l'Union européenne à Sciences Po Paris, de revenir sur la manière dont l'UE se finance et sur les issues possibles de cette crise.

Pourquoi le Parlement et le Conseil ne sont-ils pas parvenus à se mettre d'accord sur le budget 2011 ?

La réponse dans cet article

Toute l'Europe : Comment l'Union européenne se finance-t-elle ?

James Spence Réchard : Les trois quarts des recettes de l'Union européenne proviennent de contributions des Etats membres, calculées en fonction de leurs revenus nationaux bruts (RNB). Pour les citoyens et citoyennes, le lien entre ce type de ressources et les activités de l'Union apparait comme faible, c'est pourquoi le Parlement européen dénonce leur trop grande importance dans le financement de l'Union.

Les autres ressources proviennent des droits à l'importation ainsi que d'une partie de la TVA de chaque Etat membre. On voit que ces deux ressources-ci sont plus directement liées à une activité majeure de l'Union : le marché unique.

D'autres contributions proviennent des Etats tiers qui participent aux programmes de l'Union, ou encore des amendes prélevées par la Commission pour infraction au droit communautaire, ainsi que des excédents des années précédentes reportés. Ces derniers constituent une part non négligeable des revenus (en 2009 7,5% du total).

Il existe aussi des corrections, dont la plus connue est le "chèque britannique", qui visait à l'origine à corriger le déséquilibre budgétaire au Royaume-Uni.

Le montant qui va être mis à disposition de l'Union est limité en vertu d'un accord entre les Etats membres et les parlements nationaux et européen à 1.23% du RNB de l'Union (pour les paiements). En pratique, le budget est à hauteur d'1% du RNB. Il coûte à chaque citoyen européen environ 65 centimes par jour, c'est moins qu'une tasse de café !


Toute l'Europe : En quoi le budget européen se démarque-t-il des budgets nationaux ?

JSR : Au moment de l'approbation du budget par le Parlement et le Conseil des ministres, le total des recettes doit être égal au total des dépenses. En d'autres termes, on ne peut pas budgétiser un déficit. C'est une qualité importante du budget européen qui le différencie des budgets nationaux.

De plus, le budget européen n'a pas le même rôle que les budgets nationaux. Il finance les investissements à long terme. C'est un point très important qui a été un peu négligé dans les débats récents, et qu'a rappelé Jacques Delors dans une lettre au Financial Times il y a deux semaines. Au moment où les Etats sont contraints d'adopter des budgets d'austérité, le budget de l'Union pourrait et devrait être utilisé comme un instrument pour stimuler l'économie à long terme.


Toute l'Europe : Justement, quelles sont les dépenses de l'Union européenne ? Qui les a décidées et comment sont-elles gérées ?

JSR : L'argent est utilisé par l'Union pour financer les activités que l'ensemble des gouvernements et des Parlements nationaux ont définies d'un commun accord dans les Traités, les domaines dans lesquels il existe une valeur ajoutée à l'action européenne. Ensuite les lois qui autorisent les programmes et activités et le budget annuel lui-même sont décidées par le Parlement européen et le Conseil des ministres ensemble, en règle générale. Ces procédures sont démocratiques.

Ce 1% dont nous avons parlé est dépensé principalement dans le but d'améliorer la vie quotidienne des citoyens et citoyennes : améliorer les infrastructures, construire des routes, des ponts, des voies ferrées, des réseaux d'eau… mais aussi offrir de nouvelles possibilités de formation aux chercheurs d'emplois, faciliter l'accès des PME à des marchés plus vastes, assurer l'approvisionnement des produits agricoles de qualité au consommateur tout en respectant l'environnement, permettre aux étudiants d'étudier à l'étranger, ou encore financer le développement économique dans le monde.

La Commission est responsable de l'exécution du budget mais elle partage l'essentiel des tâches de gestion avec les Etats membres. En pratique, la part du lion du budget communautaire, presque les trois quarts, est exécutée en "gestion partagée". Ce sont en réalité les autorités des Etats membres qui gèrent les dépenses, plutôt que les services de la Commission.


Toute l'Europe : Cela signifie-t-il que chaque Etat peut dépenser sa partie du budget comme il le veut ?

JSR : Pas comme il le veut ! Des décisions dont nous avons parlé donnent le cadre dans lequel ce financement peut être utilisé par les Etats membres. Il existe aussi des contrôles et des contrepoids pour garantir que les fonds soient gérés correctement et conformément aux règles. Les Etats membres au sein du Conseil ont convenu ces règles et contrôles, en général avec le Parlement. Des auditeurs sont là pour le vérifier. Et le Parlement a le dernier mot en donnant ou non la décharge à la Commission.


Toute l'Europe : Sur quoi portent les débats actuellement ? Le dernier projet de budget de la Commission européenne du 26 novembre peut-il satisfaire le Parlement et le Conseil ?

JSR : Le traité de Lisbonne a changé radicalement les dispositions concernant le budget de l'Union. C'est le premier grand changement dans ce secteur depuis plus de 35 ans. Il prévoit, par exemple, une loi établissant un cadre financier pluriannuel et une procédure raccourcie d'adoption du budget annuel.

De plus, la situation économique des Etats membres et les mesures de crise ont alourdi le débat.

L'ouverture des négociations pour le cadre financier de l'après-2013 a pesé sur celles concernant le budget 2011 également. Le Parlement  veut être plus impliqué et avoir plus de responsabilités en ce qui concerne les recettes, qui restent largement le domaine des Etats membres. Partout en Europe, les Parlements nationaux sont très impliqués en ce qui concerne les recettes dans leurs budgets nationaux. Pourquoi les parlementaires européens ne le sont pas également pour le budget de l'Union ?

Pour toutes ces raisons je ne suis pas du tout étonné que les députés et les ministres ne soient pas encore tombés d'accord : les deux branches de l'autorité budgétaire cherchent un nouvel équilibre institutionnel pour les décennies à venir ! Mais je reste optimiste, et le nouveau projet de la Commission devrait permettre un accord avant la fin de l'année.


Toute l'Europe : Quelles modifications propose-t-elle ?

JSR : La Commission a repris un certain nombre des amendements du Parlement et du Conseil, tout en conservant les limites sur lesquelles ils s'étaient déjà mis d'accord (une augmentation de 0.2% des engagements et de 2.9% des paiements par rapport à 2010).

Elle s'est engagée à présenter en juin 2011 une proposition concernant les ressources propres, ce qui pourrait répondre aux attentes des parlementaires sur les recettes, et une proposition pour le cadre financier pluriannuel après 2013 .

Concernant les dépenses et leur financement, la Commission s'est engagée à viser encore plus dans les budgets des années à venir les nouvelles priorités de l'Union telles qu'elles sont définies dans le traité de Lisbonne et dans les déclarations du Parlement et du Conseil sur Europe 2020. Il y aura une poursuite de l'évaluation en profondeur sur la valeur ajoutée des activités de l'Union, afin que les Etats membres trouvent une meilleure efficacité de leurs dépenses nationales, pour leur permettre de faire des économies.

Le Conseil se penche sur une marge de flexibilité du cadre financier  (0.03% du RNB) décidé par majorité qualifié permettant de faire face aux besoins de financement imprévisibles, par exemple sur le financement renforcé du projet ITER pendant les prochaines années.

Faute d'accord, on aurait un régime particulièrement contraignant des douzièmes provisoires, qui toucherait les Etats membres et en leur sein les destinataires des fonds européens (agricultures, chercheurs, PME etc.). La somme versée par mois serait alors limitée à 1/12e des dépenses de l'année 2010 (ou du projet de l'année 2011 si le montant proposé est plus petit). C'est une vraie logique du minimum.


Toute l'Europe : Certains Etats, qui souhaitent limiter leurs dépenses, auraient-ils dès lors intérêt à ce que l'on reste sur ce blocage ?

JSR : En fait, non. Pour l'agriculture par exemple, le financement annuel des agriculteurs est concentré sur les deux premiers mois de l'année. Donc si le financement n'arrive pas ou seulement une infime partie, cela créerait un problème pour tous les agriculteurs de l'Union. Et il n'y a pas que l'agriculture qui bénéficie de financements inégalement répartis dans l'année…

Le cadre financier pluriannuel sur la période après 2013 est déjà un élément dans les discussions actuelles, et il y a un risque de blocage, lié aux négociations actuelles. Je ne pense pas que les parlementaires européens vont sacrifier leur place, et attendent un engagement ferme de la part du Conseil. La résolution des négociations actuelles est très importante pour toutes ces raisons.


Toute l'Europe : A propos de ce cadre pluriannuel qui reste à arrêter pour 2013-2020. Etant donné qu'il porte sur sept ans, assistera-t-on à des négociations encore beaucoup plus difficiles que celles-ci ?

JSR : Il n'est pas sûr que ça soit pour sept ans, ça pourrait être seulement cinq ans, calqués sur les mandats de la Commission et du Parlement.

Concernant les négociations, le Parlement s'est déjà saisi de la question : une commission spéciale sur les défis politiques examine et auditionne des experts et  préparera une prise de position du Parlement. La Commission prévoit de présenter une proposition en juin 2011, et le Conseil se prépare lui aussi de son côté.


Toute l'Europe : Quelles sont les pistes pour mieux financer l'Union ?

JSR : Il faudrait explorer d'autres pistes, comme celle des banques de développement, des initiatives associant public et privé, pour élargir les possibilités de financement de l'Union. C'est aussi l'idée de José Manuel Barroso quand il a parlé d' "Eurobonds". Cela passe par un travail avec la Banque européenne d'investissement. On parle également du développement de trust funds de l'Union pour augmenter sa visibilité dans les crises.

A mon sens, on pourrait prévoir un budget même moins grand que le budget actuel, à condition qu'on augmente les possibilités de financement, par ces biais.


Toute l'Europe : Qu'en est-il de l'impôt européen ?

JSR : Depuis longtemps, il y a une demande de la part des parlementaires de réduire l'importance de la contribution nationale au budget européen, qui s'apparente davantage à un transfert intergouvernemental qu'à un moyen de financement communautaire. L'idée est donc de réduire cette recette et la remplacer par un ou plusieurs impôts, en fonction de ce que les institutions considéreront raisonnable. A ce titre, le député européen Alain Lamassoure a émis quelques principes de base à respecter : respect de la souveraineté fiscale des Etats membres, neutralité fiscale, pas de changement de l'ordre de grandeur du budget de l'Union, mise en œuvre progressive de ce nouveau système pour assurer qu'il soit bien ancré dans les activités de l'Union. De plus, cela impliquerait un renforcement du dialogue entre le Parlement européen et les Parlements nationaux, ce qui serait très sain.


Toute l'Europe : Cette piste vous semble-t-elle crédible ?

JSR : C'est la volonté des participants qui compte, mais cela pourrait être fait. Un impôt européen marquerait le retour aux principes de base de l'UE dans ce secteur. On a toujours insisté sur les ressources propres, or on se retrouve dans une situation où la première ressource du budget n'en est pas une, c'est un transfert. Pour garantir une meilleure autonomie de l'Union et une meilleure efficacité et visibilité pour les citoyens, il me parait important d'essayer de trancher là-dessus, de trouver d'autres sources qui n'augmentent pas le total mais en remplacent la provenance. Il faut rester idéaliste!


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