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Impôts sur les sociétés, paradis fiscaux… l'Europe peut-elle abandonner l'unanimité en matière fiscale ?

Actualité 17.01.2019 Marie Guitton

Taxes sur les transactions financières et les "GAFA", harmonisation des déclarations de TVA, lutte contre les paradis fiscaux… Face à l'incapacité des Etats membres de s'accorder sur ces nombreux sujets liés à la fiscalité, la Commission européenne propose d'abandonner progressivement l'unanimité dans ce domaine, au profit de la majorité qualifiée. Des milliards d'euros sont en jeu. Mais comment convaincre les États membres d'adopter cette réforme... à l'unanimité ?

Pierre Moscovici souhaite une approche "pédagogique" pour changer les règles - Crédits : Marie Guitton / Toute l'Europe

Pierre Moscovici souhaite une approche "pédagogique" pour changer les règles - Crédits : Marie Guitton / Toute l'Europe

"L'unanimité est surmontable, mais elle est paralysante." Le commissaire européen aux Affaires économiques et à la Fiscalité, Pierre Moscovici, a ouvert mardi 15 janvier, au sein du collège des commissaires à Strasbourg, un débat sur le passage progressif à la procédure législative ordinaire, et donc au vote à la majorité qualifiée au Conseil, dans certains domaines relevant de la politique fiscale de l'UE.

A l'heure actuelle, dans cette matière sensible comme dans d'autres pour lesquelles les Etats membres ont souhaité déléguer un minimum de souveraineté (la politique étrangère par exemple), ceux-ci décident à l'unanimité. Et ils n'hésitent pas à se servir de leur droit de veto pour préserver des intérêts nationaux parfois divergents, ou monnayer leur voix contre des concessions dans d'autres domaines. "En raison de la règle de l'unanimité, certaines propositions essentielles pour la croissance, la compétitivité et la justice fiscale au sein du marché unique sont bloquées depuis des années", constate ainsi la Commission, qui déplore des avancées à pas de fourmi, sur la base du plus petit dénominateur commun.

La procédure législative ordinaire
Au cours de la procédure législative ordinaire (anciennement appelée procédure de codécision), la Commission européenne soumet ses propositions à la fois aux votes du Parlement européen et du Conseil de l'UE. Les deux institutions doivent donc tomber d'accord sur les législations à adopter, le Conseil votant à la majorité qualifiée.
Le traité de Lisbonne ayant largement étendu son utilisation en 2007, la procédure législative ordinaire est aujourd'hui utilisée dans plus de 80% des cas, selon la Commission. Mais dans le domaine de la fiscalité, le Conseil vote actuellement à l'unanimité, dans le cadre d'une procédure législative spéciale. Il est le seul législateur, le Parlement ne donnant son avis sur le texte qu'à titre consultatif.

Des avancées trop lentes face aux défis mondiaux

"En quatre ans, nous avons fait adopter 14 directives contre la fraude et l'optimisation fiscale", s'est félicité Pierre Moscovici au cours d'une conférence de presse le 14 janvier. "Mais 7 autres sont toujours bloquées au Conseil, a-t-il rappelé. Ce sont des réformes structurelles comme l'assiette commune de l'impôt sur les entreprises, ou la fiscalité numérique".

Totalement enlisée, une proposition visant à mettre en place un système harmonisé de dépôt des déclarations de TVA a même fini par être retirée, regrette la Commission. Selon elle, le projet aurait pu faire économiser 15 milliards d'euros aux entreprises transfrontières. Quant à la taxe sur les transactions financières, qui aurait pu rapporter 57 milliards d'euros par an, voilà huit ans qu'elle échoue à convaincre les Vingt-Huit.

Or pour Bruxelles, entre mondialisation, progrès technologique et croissance de l'économie numérique, la fiscalité est une question de premier ordre sur la scène internationale. Les défis sont nombreux, rappelle Pierre Moscovici : "l’optimisation agressive des entreprises, l'érosion des recettes fiscales, les développements technologiques, la fraude transfrontalière, la criminalité organisée". "Les scandales fiscaux tels que les 'Panama Papers' ont mis en lumière les lacunes d'un système fiscal international qui a permis une fraude et une évasion fiscales d'une ampleur qu'il n'était pas possible d'imaginer auparavant", souligne la Commission européenne. Les atermoiements des Etats membres au sujet d'une taxe sur les géants du numérique n'ont, par ailleurs, toujours pas permis d'"assurer une fiscalité juste et compétitive au sein de l'UE", estime-t-elle.

Qu'est-ce que la taxe GAFA ?

La majorité qualifiée, "plus efficace et démocratique"

Pour renforcer le marché unique et la souveraineté européenne dans un contexte de compétition internationale, le président de l'institution, Jean-Claude Juncker, avait donc déjà exhorté, dans son discours sur l'état de l'Union en septembre 2018, les Etats membres à passer progressivement à la majorité qualifiée "pour certaines matières relevant de la fiscalité".

Cette règle de vote permettrait de dégager plus rapidement des compromis entre les Etats membres, et serait plus "démocratique", selon la Commission : dans la procédure législative ordinaire, le Parlement européen décide au côté du Conseil, alors qu'il n'a pour l'instant qu'un rôle consultatif dans le domaine fiscal, soumis à une procédure législative spéciale.

Qu'est-ce que la majorité qualifiée ?

Dès lors, pourquoi ne pas l'instaurer pour faire avancer les politiques fiscales ? L'article 48 du traité sur l'Union européenne (TUE) le permettrait. Mais pour le mettre en œuvre, il faudrait… l'unanimité au Conseil européen, et aucune objection des parlements nationaux !

Or comment convaincre les Etats membres de confier une partie de leurs pouvoirs aux eurodéputés, et de sacrifier leur droit de véto sur l'autel de la solidarité ?

Ce que prévoit l'article 48
L'article 48 du traité sur l'UE instaure ce qu'on appelle une "clause passerelle" générale, applicable à toutes les politiques européennes en dehors de la défense et du domaine militaire : "lorsque le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ou le titre V du présent traité prévoit que le Conseil statue à l'unanimité dans un domaine ou dans un cas déterminé, le Conseil européen peut adopter une décision autorisant le Conseil à statuer à la majorité qualifiée dans ce domaine ou dans ce cas".
De la même manière, l'article 48 permet de passer d'une procédure législative spéciale à la procédure législative ordinaire.
L'activation de cet article doit cependant être votée à l'unanimité du Conseil, et ne doit faire l'objet d'aucune opposition des parlements nationaux dans un délai de six mois.

A ce stade, plusieurs pays semblent totalement hermétiques à un changement de système qui s'apparenterait, selon eux, à une restriction de leur souveraineté nationale. Le Luxembourg, par exemple, n'accepterait jamais, a ainsi affirmé le 15 janvier à Strasbourg l'eurodéputée écologiste Eva Joly.

La crainte, notamment dans les Etats qui profitent de leur politique fiscale très avantageuse pour attirer des capitaux, serait de voir l'UE fixer un jour des taux d'imposition uniformes à l'échelle du continent. Mais "ça, c'est le mythe européen !", répond Pierre Moscovici. Le changement de procédure législative ne modifierait pas, en effet, la répartition des compétences fiscales entre l'UE et les Etats membres. "La menace n'est pas l'harmonisation des taux d'imposition en Europe. Il n'y a aucune volonté en ce sens de l'Union, car elle n'a aucune capacité d'action pour fixer les taux d'imposition" des personnes physiques ou des entreprises, rappelle-t-il. Selon lui, il faudra donc faire preuve de "pédagogie" pour faire bouger les lignes.

La fiscalité dans l'Union européenne

Une feuille de route en quatre étapes

Dans l'espoir de basculer "progressivement" vers le vote à la majorité qualifiée en matière fiscale, la Commission européenne propose une feuille de route en quatre étapes.

L'institution bruxelloise invite d'abord les Etats membres à "rapidement" abandonner l'unanimité pour les mesures les plus consensuelles "visant à renforcer la coopération et l'assistance mutuelle entre les États membres dans le cadre de la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, ainsi que pour les initiatives administratives en faveur des entreprises de l'UE, comme l'harmonisation des obligations de déclaration".

Dans un second temps, la procédure législative spéciale serait abandonnée "pour faire progresser des mesures dans lesquelles la fiscalité soutient d'autres objectifs stratégiques, tels que la lutte contre le changement climatique, la protection de l'environnement ou l'amélioration de la santé publique".

D'ici à la fin de l'année 2025, les États membres pourraient enfin "envisager" de mettre en œuvre les étapes 3 et 4 : un vote à la majorité qualifiée pour "moderniser des règles de l'UE déjà harmonisées, telles que celles régissant la TVA et les droits d'accise". Puis pour adopter "de grands projets fiscaux", comme la taxe GAFA européenne ou l'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés (ACCIS).

Le projet d'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS)

Cette dernière réforme, au point mort depuis des années faute d'entente des Etats membres, "pourrait avoir pour effet d'accroître les investissements totaux dans l'Union à hauteur de 3,4 % et d'augmenter la croissance d'environ 1,2 % (soit quelque 180 milliards d'euros)", selon la Commission.