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Histoire du budget européen

Synthèse 24.01.2014

La programmation pluriannuelle des dépenses de l'Union européenne telle que nous la connaissons aujourd'hui, c'est-à-dire sur sept ans, ne date pas de la création de la Communauté européenne, mais des années 1980. Les Communautés européennes, qui ont aujourd'hui laissé la place à l'Union européenne, n'ont pas toujours été dotées d'un budget autonome incluant des dépenses et des recettes équilibrées.

Histoire du budget européen

De la CECA aux réformes Delors

L'histoire budgétaire de la Communauté européenne du Charbon et de l'Acier (CECA) est révélatrice, en partie, des étapes et obstacles que va rencontrer le budget européen tout au long de la construction européenne. En effet, elle est marquée par deux spécificités : un pouvoir budgétaire détenu par une autorité supranationale (la Haute Autorité, qui deviendra la Commission européenne) et une relative indépendance des ressources, indépendance qui ne survivra pas au passage à la Communauté européenne.

Créé en 1951, la CECA est financée par un prélèvement obligatoire sur les deux productions sur lesquelles elle repose : le charbon et l'acier. Ces prélèvements sont directs et ne transitent pas par le budget des Etats membres, ce qui assure à la CECA une certaine autonomie financière. Aujourd'hui encore, cette autonomie perdue du budget européen est au coeur des débats entre Conseil et Parlement européens. Sur ce point, le financement des Communautés puis de l'Union a toujours été considéré comme un élément-clé du débat sur l'intégration européenne.

Il existe trois types de ressources propres :
les ressources propres traditionnelles (RPT). Les droits de douane perçus sur les importations dans l'UE de produits en provenance de pays tiers et les taxes sur les importations de produits agricoles couverts par la Politique agricole commune ;
la ressource TVA. Taux uniforme, pour tous les Etats membres, à l'assiette harmonisée selon les règles de l'UE ;
la ressource RNB. Contribution de chaque Etat membre calculée en fonction de sa part dans le Revenu national brut européen et d'éventuelles corrections.

  • Voir Le budget européen

La création en 1957 de la Communauté économique européenne (CEE) et d'Euratom change la donne. La CEE ne porte en effet sur aucune production spécifique mais sur l'économie en général. La CEE est financée dans un premier temps sur la base de contributions des Etats membres, même si le traité de Rome qui lui donne naissance prévoit dans son article 201 que "la Commission étudiera dans quelles conditions les contributions financières des États membres prévues à l'article 200 pourraient être remplacées par des ressources propres, notamment par des recettes provenant du tarif douanier commun lorsque celui-ci aura été définitivement mis en place".

Ce système de "ressources propres" allait au départ dans le sens d'une autonomie financière de la Communauté (aujourd'hui Union européenne) mais sa mise en place progressive n'a pas permis d'assurer un volume de recettes suffisant, condamnant l'UE à une dépendance budgétaire vis-à-vis des Etats, et donc à un contrôle intergouvernemental sur les politiques européennes.

Jusqu'en 1980, les recettes de la CEE et d'Euratom, y compris les premières ressources dites "propres", transitent par les budgets des Etats membres, sous le contrôle des parlements nationaux. 

C'est le cas des prélèvements agricoles institués avec la création de la PAC en 1962 : ce sont les taxes perçues sur les échanges de produits agricoles avec les pays tiers ainsi que les cotisations à la production et au stockage du sucre.

C'est également le cas des droits de douane, malgré l'instauration d'un tarif extérieur commun en 1968. La proposition de la Commission en 1965 d'ajouter ces droits de douane aux prélèvements des Etats membres a contribué à la "crise de la chaise vide" de 1965 à 1966 (voir plus bas). 

Ainsi, ce n'est qu'en 1970 que les Etats membres prennent la décision de remplacer leurs contributions financières par un financement autonome, via des ressources propres "traditionnelles" : outre les prélèvements agricoles et les droits de douane, le Conseil décide de compléter ces recettes insuffisantes par une ressource basée sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Elle ne sera appliquée qu'à partir de 1980. 

Un système facteur de divergences entre les Etats membres

Le partage de la charge budgétaire des communautés CEE et Euratom a très tôt été source de divergences, voire d'affrontements, entre les pays contributeurs. Ainsi, le Royaume-Uni, dont le commerce était plus orienté vers les pays tiers que vers ses partenaires européens, se plaignait de devoir contribuer à une politique dont il ne bénéficiait pas ou peu, la Politique agricole commune, mais également du montant des droits de douanes sur le Tarif extérieur commun. Le pays obtient ainsi lors du Conseil européen de 1975, à Dublin, que dès 1976 soit mis en place un mécanisme correcteur en sa faveur. Ce mécanisme était cependant soumis à des conditions strictes d'attribution, à savoir : un PIB par habitant inférieur à 85% de la moyenne communautaire, un taux de croissance économique inférieur à 120% de la moyenne communautaire, et une participation aux titres des ressources propres supérieure de plus de 10% à la part dans le PIB. Or, ces conditions ne seront jamais remplies par le Royaume-Uni.

En 1979 cependant, la Commission européenne s'aperçoit lors de la définition du budget que la contribution britannique va atteindre 20% du budget, pour ne profiter que de 10% des dépenses. Le gouvernement britannique, alors dirigé par Margaret Thatcher, en profite pour obtenir un mécanisme correcteur. C'est le fameux "juste retour" ou "chèque britannique" que l'Etat membre continue depuis de défendre, et qui aurait fait dire à Mme Thatcher en 1982 "i want my money back" (le Premier ministre aurait en réalité déclaré "nous voulons seulement récupérer notre argent", en parlant du "trop versé").

La formalisation des ressources propres

Dès le départ, la Commission et le Parlement européens considèrent que l’introduction des ressources propres s’inscrit dans le droit fil des compétences budgétaires du Parlement, notamment en vue de l’élection directe des députés du Parlement européen, qui ne sera concrétisée qu'en 1979.

La Commission et le Parlement visent l’autonomie financière des Communautés et, par conséquent, la fin de la dépendance financière annuelle vis-à-vis des Etats membres. Ils sont dès lors contraints de mener des années durant une lutte juridique et politique avec le Conseil. En 1965, la Commission européenne formule des propositions sur le financement de la PAC, les ressources propres de la CEE et l’élargissement des compétences du Parlement. Mais ces dernières se heurtent à une forte opposition, surtout de la part de la France, qui à l'époque refuse d'accorder plus de pouvoir aux institutions communautaires.

L’impossibilité de trouver un accord est constatée le 30 juin 1965. La France
pratiqua alors la politique de la chaise vide des mois durant au Conseil des ministres. Cette crise grave ne trouve son dénouement que grâce au Compromis de Luxembourg, qui oblige désormais le Conseil des ministres à ne prendre ses décisions qu’à l’unanimité, même lorsque le traité prescrivait le vote à la majorité.

En 1969, un accord est finalement trouvé au Conseil européen et débouche sur le traité de Luxembourg, signé le 21 avril 1970, qui élargit considérablement les compétences du Parlement européen, même si elles restent essentiellement consultatives. Une décision du Conseil "relative au remplacement des contributions financières des États membres par des ressources propres aux Communautés", et datée du même jour, désigne formellement en tant que telles les ressources propres de la Communauté (droits de douane et prélèvements agricoles), et en crée une troisième, à savoir un pourcentage de l’assiette uniforme de la TVA, à déterminer annuellement. Elle entérine de fait la suppression des contributions provenant des budgets des États membres ainsi que la pleine autonomie financière de la Communauté.

Pour autant, il a été décidé dès le départ que la Communauté ne créerait pas son propre service fiscal. Dès lors, les prélèvements sont restés à la charge des Etats membres qui les ont ensuite reversés à l'exécutif européen, amputés de 5% conservés au titre des frais de perception. Cependant, ces prélèvements fiscaux n'entrant pas dans le budget national de l'Etat, il fut très difficile de contrôler l'exactitude des montants perçus puis reversés. Dès lors, il fut décidé que les Etats ne reverseraient que 90% des droits prélevés au titre du budget communautaire. Un système qui va à l'encontre de l'idée que ces prélèvements sont en réalité la propriété de la Communauté (aujourd'hui de l'Union) et qui explique que l'on parle encore de "contributions" des Etats membres au budget européen".

Les blocages institutionnels et la nécessité d'une réforme

Douzièmes provisoires
Si le budget de l'UE n'a pas été adopté en début d'année, les dépenses peuvent être effectuées mensuellement par chapitre, dans la limite du douzième des crédits ouverts au chapitre en question du budget de l'année précédente ou du projet de budget proposé par la Commission, le plus petit des deux montants étant retenu. Cela cause des retards dans la mise en œuvre de programmes et dans le remboursement de paiements aux États membres.

Les difficultés quant à la constitution d'un budget communautaire (aujourd'hui européen) ne sont pas récentes. En 1979, 1984, 1985 et 1987, le Conseil et le Parlement européen ne parviennent pas à se mettre d'accord, dans les délais, sur le budget de l'UE de l'année suivante. Il faut dès lors recourir à un système complexe de douzièmes provisoires (voir encadré).

L'une des raisons de la crise budgétaire de l'UE tient au fait que les recettes ont diminué pendant que les dépenses augmentaient. En effet, le démantèlement tarifaire notamment a conduit à une réduction du volume des ressources propres. Par ailleurs, la politique des marchés agricoles est devenue de plus en plus coûteuse. Enfin, la perspective de l'adhésion de la Grèce en 1981, puis de l'Espagne et du Portugal en 1986, a compliqué les choses. Elle a en effet impliqué une augmentation des interventions dans le cadre de la Politique agricole commune et de la Politique régionale, sans que ces nouveaux pays ne contribuent suffisamment pour compenser les dépenses supplémentaires.

En 1984, le Conseil européen décide d'augmenter le taux maximal de mobilisation de la TVA, mais cette solution est vite dépassée, la croissance des ressources fournies par la TVA étant trop faible. Ces contraintes associées à l'entrée en vigueur de l'Acte unique européen en 1981 rendent une réforme nécessaire. Cette dernière tente également de résoudre une crise institutionnelle : élu au suffrage universel direct depuis 1979, le Parlement européen n'a alors aucun pouvoir sur le budget proposé par la Commission européenne, une situation source de frustration.

Les réformes Delors et la création d'une programmation pluriannuelle

C'est le 18 février 1987 qu'est proposée la première réforme par le président de la Commission européenne, Jacques Delors. Ce "Paquet Delors I" introduit pour la toute première fois la notion de perspectives financières pluriannuelles, puisqu'elle fixe dès règles budgétaires pour la période 1988-1992, et consacre le financement du budget communautaire par les contributions nationales, en l'incluant dans les "ressources propres" de la Communauté.

Président de la commission Affaires économiques et monétaire en 1979, ministre français des Finances de 1981 à 1984, Jacques Delors assure trois mandats de président de la Commission européenne de 1985 à 1994. A ce poste, il présente notamment le 12 avril 1989 un rapport reprenand la définition de l’Union économique et monétaire (UEM) déjà exprimée par le plan Werner en 1970, et envisage ainsi la création d'une monnaie unique, mise en circulation en 2002 sous le nom d' "euro". Voir sa biographie complète

La ressource propre introduite par Jacques Delors est cette fois-ci assise sur le Produit national brut des Etats membres. Elle est calculée par différence entre les dépenses et le produit des autres "ressources propres". C’est donc une ressource d’appoint destinée à équilibrer le budget communautaire. Toutefois, les ressources propres "traditionnelles" (droits de douane et TVA) s’amenuisent et l'on constate que les contributions nationales fondées sur le PNB des États membres prennent de plus en plus d'importance. Par ailleurs, toujours dans le but de garantir la sécurité budgétaire, l'ensemble des ressources de la Communauté est désormais plafonné à un pourcentage de son PNB : 1,15 % en 1988 jusqu’à atteindre 1,20 % en 1992.

Cette première réforme apaise également les tensions entre le Conseil, la Commission et le Parlement puisque le budget pluriannuel est basé sur un accord interinstitutionnel qui fixe les priorités budgétaires et le cadre des dépenses communautaires. Tirant un bilan positif de cette première expérience de cinq années, la Commission présente en 1992 le Paquet Delors II qui propose de renouveler cette programmation financière pluriannuelle avec un objectif de discipline budgétaire.

Le 23 octobre 1993, l’accord interinstitutionnel est conclu. Dans un contexte économique morose, il prévoit des perspectives financières étalées non plus sur cinq ans mais sur sept ans (1993-1999). Les orientations précédentes sont poursuivies et les défis ambitieux liés à la signature du traité sur l’Union européenne sont pris en compte : freinage des dépenses agricoles suite à la réforme de la PAC en mai 1992, nouveau doublement des Fonds structurels avec l’institution d’un Fonds de cohésion pour les pays les moins riches de la Communauté, réalisation de l'Union économique et monétaire (UEM).

En ce qui concerne le volet des ressources propres, le paquet Delors II conduit à la décision du 31 octobre 1994 qui fixe le plafond des ressources à 1,20 % du PNB communautaire en 1993 pour atteindre 1,27 % en 1999. En outre, la décision prévoit de réduire le taux d’appel de la ressource TVA, qui passe de 1,4 % à 1 % entre 1995 et 1999, ce qui a pour conséquence d’alourdir encore la part de la quatrième ressource fondée sur le PNB des États membres.

En parallèle, le Conseil européen d'Amsterdam de juin 1997 adopte le Pacte de stabilité et de croissance qui vise à l'équilibre budgétaire des Etats membres, dans le cadre de la troisième phase de l'Union économique et monétaire qui a débuté le 1er janvier 1999 avec l'introduction de la monnaie unique. En vue du futur élargissement de l'Union européenne, la Commission présente le 16 juillet 2000 son "Agenda 2000", qui porte non seulement sur les perspectives d'adhésion de nouveaux Etats membres mais sur une réforme du système des ressources propres de l'Union. Le Conseil européen de Berlin en mars 1999 dégage un accord politique sur les perspectives financières 2000-2006, qui sont formellement adoptées le 29 septembre 2000 et entrent en vigueur le 1er janvier 2002. Le rabais britannique y est maintenu.

Pendant les années 2000, l'élargissement à 25 puis 27 Etats membres exige une solidarité communautaire. Dès 2004, la Commission propose ainsi ses nouvelles perspectives financières pour la période 2007-2013 qui prévoient un accroissement des crédits d'engagement et créent à nouveau de vives tensions entre les Etats membres. Un accord est finalement trouvé au sommet de la mi-décembre 2005 à Bruxelles, mais plafonne les dépenses à 1,045% du revenu national brut (RNB) alors que le Parlement demandait un plafonnement à 1,18%. Le Royaume-Uni accepte cependant que son "chèque" soit réduit de 20%.