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Histoire de la politique commune de la pêche

Synthèse 25.08.2017

A l’origine, la politique commune de la pêche est partie intégrante de la politique agricole commune. Ce n'est que dans les années 1970, suite aux restrictions imposées par les pays tiers qui s'approprient des zones de pêche exclusives, qu'une politique distincte va progressivement apparaître.

Pêche

Ainsi, bien que l'on trouve dès le traité de Rome la mention d'une politique de la pêche, il faut attendre 1970 pour que le Conseil adopte les premiers règlements.

Depuis plusieurs années, de nombreux Etats sur d'autres continents s'octroient des zones économiques exclusives allant jusqu'à 200 milles des côtes, obligeant les Européens à s'entendre sur l'exploitation de la mer (et à conclure, afin de conserver un accès à des eaux jusque-là libres d’accès, des accords avec ces Etats la décennie suivante).

La Communauté crée alors une Organisation commune des marchés pour les produits de la pêche, c'est à dire des règles communes d'organisation visant à stabiliser le marché : un tarif extérieur commun pour taxer les importations et des normes communes de commercialisation (définition de niveaux de fraîcheur et de catégories en fonction de la taille). Elle met également en place des aides financières visant à moderniser le secteur (politique structurelle) et définit le droit d'accès aux eaux d'un autre Etat membre.

L’adhésion du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark à la Communauté européenne en 1973 modifie la donne, en raison de l'importance du secteur halieutique dans ces pays, difficile à concurrencer pour les membres fondateurs. Afin de protéger les intérêts économiques et sociaux des populations côtières, le principe fondamental de liberté d’accès aux eaux côtières d’un autre État membre est suspendu pendant 10 ans, tandis qu'une zone de droits exclusifs de pêche côtière (jusqu'à 12 milles nautiques) est mise en place pour chaque Etat membre.

1983 : la création officielle de la PCP

TAC

Désormais définis chaque année, les totaux admissibles de captures (TAC) sont les quantités maximales fixées pour la capture des principaux stocks de poisson.

Mais c'est en 1983 qu'une politique commune de la pêche autonome est créée, avec pour objectif d'assurer une répartition harmonieuse des ressources entre Etats membres qui partagent les mêmes zones de pêche. Le règlement européen 170/83, du 25 janvier 1983, établit le concept de "stabilité relative des stocks" et prévoit des mesures visant à préserver les stocks de ressources halieutiques (mesures conservatoires de gestion), basées sur les des totaux admissibles de captures (TAC) et des quotas de pêche.

Suivant le mouvement international, les Etats membres sont également autorisés à porter leurs zones de pêche (ou "zone économique exclusive", ZEE) à 200 milles marins. La PCP doit ensuite s’adapter au retrait du Groenland de la Communauté en 1985, à l’adhésion de l’Espagne et du Portugal en 1986 et à la réunification de l’Allemagne en 1990, trois événements ayant à nouveau un impact sur la taille, la structure et la capacité de capture de la flotte européenne.

La réforme de 1992 : la prise de conscience de la surcapacité de pêche

En 1992, un nouveau règlement s’efforce de remédier au grave déséquilibre entre la capacité de la flotte et les possibilités de capture. L'accès aux ressources est ainsi réglementé (introduction progressive de nouvelles licences pour les pêcheurs) afin de réduire la surcapacité, tandis que la réduction de la flotte communautaire s'accompagne de mesures structurelles pour en atténuer les conséquences sociales.

Mais ces mesures ne sont efficaces qu'un temps et l’épuisement des stocks continue sa progression. Outre la surpêche, le Livre vert de 2001 met en avant les problèmes liés à la lenteur du processus décisionnel, au manque de contrôles, à la baisse de la rentabilité et de l'emploi, ainsi qu'à la diminution des stocks dans les pays tiers ayant des accords avec l'UE. Cette situation va justifier la réforme d'envergure de la PCP en 2002.

La réforme de 2002

En décembre 2002, le Conseil adopte trois règlements, relatifs à la conservation et à l’exploitation durable des ressources halieutiques, aux modalités de la politique structurelle et à l’établissement d’une mesure communautaire d’urgence pour la démolition des navires de pêche.

La Communauté adopte alors une approche à plus long terme de gestion des pêches, en adaptant la régulation des captures à la situation biologique réelle de chaque stock. Elle met alors à plat les TAC fixés en 1992 et définit des plans pluriannuels de gestion (ou de reconstitution pour les stocks les plus fragilisés), qui fixent par espèce et par zone de pêche les volumes acceptables. Elle interdit l'accès aux zones de reproduction.

En 2005, la Cour de justice des Communautés européennes condamne la France à régler une astreinte record de 58 millions d'euros en plus d'une amende de 20 millions d'euros, pour manquement au droit communautaire en matière de pêche.

Par ailleurs, la réforme met fin aux aides publiques à la construction de navires et réoriente les soutiens financiers, facilite la participation des parties prenantes (pêcheurs, industriels, commerciaux, organisations de consommateurs, organisations de protection de l'environnement, organisations de développement...) à l'élaboration de la stratégie de gestion des pêches (création des conseils consultatifs régionaux), instaure plus de souplesse dans la réduction de capacité des flottes, renforce les contrôles des navires et les sanctions à l'encontre des Etats membres, et poursuit le développement d'accords de pêche bilatéraux avec les pays tiers.

Mais le Livre vert de 2009 déplore à nouveau que les objectifs de 2002 concernant la viabilité du secteur halieutique n'aient pas été atteints. 88 % des stocks communautaires sont surexploités, tandis que la rentabilité et les finances des flottes de pêche sont mises à mal.

La Commission européenne souligne cinq problèmes structurels :

  • Une surcapacité des flottes ;
  • Des objectifs stratégiques flous qui se traduisent par un manque d’orientations pour la prise de décision et la mise en œuvre ;
  • Un mécanisme décisionnel qui encourage une vision à court terme ; 
  • Un cadre qui ne responsabilise pas suffisamment le secteur ;
  • Un manque de volonté politique pour faire respecter la réglementation et un faible respect de cette réglementation par le secteur.

La réforme de 2013, définie parallèlement au cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020, vise alors à résoudre ces difficultés.