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Histoire de la politique agricole commune

Synthèse 23.08.2017

La création de la PAC en 1962 répond à des objectifs d'accroissement de la productivité agricole, de stabilisation des marchés et de sécurité des approvisionnements. Mais aussi, avec des résultats plus mitigés, de niveau de vie de la population agricole et de prix raisonnables pour les consommateurs.

La politique agricole commune

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les prix mondiaux des céréales sont élevés et les pénuries se succèdent. Les pays européens sont confrontés à une forte volatilité des prix due aux aléas climatiques, et à de faibles capacités de production. 

1962 : la PAC est lancée

La PAC voir le jour en 1962 avec deux instruments fondamentaux : les prix garantis et les restitutions aux exportations.

Tous les ans, la Communauté européenne fixe, pour chaque secteur de production (céréales, viande, lait…), ces prix garantis à un niveau supérieur aux prix mondiaux. La quantité que le producteur ne parvient pas à vendre est rachetée par la Communauté à ce prix, pour être ensuite stockée puis revendue plus tard sur le marché intérieur, exportée vers les marchés tiers ou bien encore détruite.

Parallèlement, les produits importés sont taxés de manière à ne pas concurrencer les produits européens. De leur côté, les exportations font l'objet d'un soutien (restitution) : le producteur qui vend sa production au prix mondial hors de la Communauté reçoit un complément (la différence entre le prix mondial et le prix européen plus élevé).

Outre la stabilisation des prix, cette politique administrée a eu pour effet d'augmenter considérablement la production et la productivité agricoles de la Communauté. L'agriculteur était incité à produire puisque sa production était toujours écoulée : sur le marché interne, à l'extérieur ou auprès de la Communauté. Mais la PAC a également eu des effets pervers.

Plusieurs outils de gestion agricole à l'échelle européenne existaient avant la mise en place de la PAC : c'est notamment le cas des taxes à l'importation aux frontières de l'Europe des 6, mises en places dès 1960.

Fin des années 1970 : la remise en question

La PAC des années 1960 et 1970 connaît une incontestable réussite en ce qui concerne les objectifs de productivité et de sécurité des approvisionnements. Au point de devenir victime de son succès : la production dépasse rapidement la consommation, en particulier dans le secteur du lait, et la gestion de ces excédents (rachat, stockage, restitutions aux exportations) coûte cher à la Communauté. Les taxes à l'importation ne suffisent pas à consolider le budget de la PAC, alors principalement alimenté par une contribution des Etats membres.

Entrée en 1973 dans la communauté, la Grande-Bretagne remet également en question sa contribution financière à la Politique agricole commune (au point d'obtenir 10 ans plus tard le fameux "rabais britannique").

La PAC suscite par ailleurs de nombreuses critiques des pays tiers sur "l'Europe forteresse". Les prélèvements aux frontières rendent en effet les produits importés peu concurrentiels, et les subventions aux exportations sont perçues comme une concurrence déloyale et ont pour effet de déprimer les prix mondiaux.

Enfin, les effets néfastes du productivisme se font sentir sur le plan environnemental, avec l’utilisation intensive d’engrais et la concentration géographique des élevages qui engendrent la pollution des nappes phréatiques.

L'échec du plan Mansholt 
Dès 1968, le commissaire européen à l'Agriculture Sicco Mansholt met en garde contre le risque de surproduction, et déclare qu'il faut réduire de 5 millions d'hectares les surfaces cultivées. En 1972, le plan Mansholt, qui devait réduire le nombre d'emplois agricoles et encourager la création de grandes exploitations, accouche d'une souris : des directives sur la modernisation des exploitations agricoles et la formation des agriculteurs.

Années 1980 – 1990 : des prix garantis aux aides directes   

Afin de juguler la surproduction, l'Europe met en place des quotas laitiers en 1984. Par la suite, les oléagineux et les céréales sont soumis à des "quantités maximales garanties" au-delà desquelles le soutien est réduit.

Des mesures structurelles sont également instaurées : incitation financière au gel volontaire des terres ou à la cessation d’activité des agriculteurs âgés, programmes d’extensification de la production, primes à la diversification…

En 1984, le Conseil européen de Fontainebleau instaure le principe de la discipline budgétaire. Ainsi, les dépenses agricoles ne pourront pas augmenter plus vite que les ressources propres de la Communauté.

Conduite par le commissaire irlandais MacSharry, la réforme de 1992 poursuit l'objectif de résorber durablement la surproduction et les dépenses de la PAC, mais aussi de conclure le cycle de négociations commerciales lancé en 1986 dans le cadre du GATT ("Uruguay round") avec les partenaires extérieurs de la Communauté.

Elle s'attaque alors directement au système des prix garantis : ceux-ci subissent une forte baisse, les producteurs recevant en contrepartie des aides directes sous forme de primes à l'hectare ou à l'animal. Une partie de leur exploitation doit être mise en jachère obligatoire. La protection douanière et les subventions à l'export sont considérablement réduites.

La réforme introduit également des mesures incitant les producteurs à utiliser des méthodes plus respectueuses de l’environnement.

Ces mesures parviennent à limiter la production et à assurer la compétitivité de l’agriculture européenne au niveau mondial par un rapprochement avec les prix mondiaux. En revanche, la compensation de la baisse des prix garantis par des paiements directs ne diminue pas les dépenses de la PAC (il ne s'agit que d'un transfert de charges du consommateur au contribuable).

Les années 2000 : la libéralisation de la PAC

"L'Agenda 2000" poursuit la réduction des prix d’intervention, mais ne les compense cette fois que partiellement par des aides directes. Suite à la diminution de la population rurale dans certaines régions, il introduit également l'objectif de développement rural qui constitue aujourd'hui le second pilier de la PAC.

En 2003, la PAC fait l'objet d'une nouvelle réforme de fond. Poussée par ses partenaires extérieurs, l'Union européenne met en place le "découplage" des aides aux producteurs. Désormais, la majeure partie de ces aides n'est plus accordée en fonction du type et de la quantité de production, mais de la surface de l'exploitation ou du nombre de têtes de bétail. L'agriculteur est donc incité à s'adapter au marché, et non aux décisions de production de la Communauté. Pour recevoir ses aides, il doit par ailleurs respecter un certain nombre de critères environnementaux et de bien-être des animaux. Enfin, une partie du budget de la PAC est réorientée vers le développement rural.

Les aides découplées
Pour passer des aides couplées aux aides découplées, certains Etats dont la France ont opté pour un "modèle historique" : le calcul des aides est basé sur le montant des paiements directs reçus par chaque agriculteur au cours d’une période de référence (années 2000, 2001 et 2002). La majorité a préféré allouer des enveloppes régionales en fonction de la productivité par hectare de chaque région.

Le "bilan de santé" de 2008 poursuit la logique à l'œuvre, en compensant la nouvelle baisse des prix garantis par des aides directes découplées et en renforçant les mesures environnementales et territoriales. La suppression progressive des quotas laitiers pour 2015 est décidée. Toujours financée par le budget de l'UE, elle laisse néanmoins plus de marge de manœuvre aux Etats membres en termes de mise en œuvre. Une liberté qui augmente à nouveau avec la réforme de 2013, au point que certains parlent de "renationalisation" de la PAC.