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Guerre en Ukraine : où en est l'Union européenne ?

Question-Réponse 11.10.2019 Baptiste Roman

Depuis 2014, un conflit armé oppose le gouvernement ukrainien aux séparatistes des régions orientales de Donetsk et Louhansk, soutenus par la Russie voisine. Alors que 13 000 morts sont recensés en février 2019, les diplomaties française et allemande tentent de relancer le processus de sortie de crise. Avec un fort enjeu en arrière-plan : la normalisation des relations entre le Kremlin et l'Union européenne.

Guerre en Ukraine : où en est l'Union européenne ?

Carte de l'Ukraine. A l'Est, les provinces de Louhansk et Donetsk formant le Donbass. La partie hachurée est contrôlée par la République populaire de Donetsk et la République populaire de Lougansk. L'Ukraine contrôle l'ouest et le nord de ces provinces. Au Sud, la Crimée contrôlée par la Russie. Crédits : iStock.

Qu'est-ce que le conflit ukrainien ?

Le conflit ukrainien trouve son origine en septembre 2013, quand le président Viktor Ianoukovitch décide de se retirer unilatéralement d'un accord d'association avec l'Union européenne. En réaction, des manifestations s'organisent spontanément sur la place de l'indépendance de Kiev (dite Maïdan) par des partisans d'un rapprochement avec l'UE. La répression policière est féroce, et les manifestants fédèrent de plus en plus de soutiens. L'escalade de la violence, début 2014, conduit à la mort de plusieurs manifestants, mais aussi de policiers.

En février 2014, les ministres des Affaires étrangères allemand, français, polonais, et des représentants russes tentent de trouver une sortie de crise avec le pouvoir ukrainien. Mais le 21 février 2014, Viktor Ianoukovitch fuit la capitale ukrainienne. Accusé de violations des droits de l'Homme, il est destitué le lendemain par le Parlement ukrainien.

L'Assemblée prévoit des élections présidentielles pour le 25 mai 2014, et nomme un président par intérim. Toutefois, les régions de l'Est de l'Ukraine, majoritairement russophones et opposées au mouvement de Maïdan, ne reconnaissent pas les nouvelles institutions. En réaction, le Parlement retire le statut de langues officielles aux langues régionales, dont le russe, ce qui met le feu aux poudres.

En mars 2014, une insurrection armée non identifiée prend le pouvoir dans la région autonome ukrainienne de Crimée, et réclame le rattachement à la Russie. Après l'organisation d'un référendum local, la région signe un traité avec la Russie pour sceller son appartenance à la fédération. Le résultat du référendum n'est pas reconnu par l'Ukraine ni par l'Union européenne.

Les révoltes prennent de l'importance dans la région orientale de l'Ukraine, le Donbass, jusqu'à l'intervention de l'armée ukrainienne pour lutter contre une insurrection armée pro-russe. Les premiers combats éclatent alors que les provinces ("oblast") de Donetsk et Louhansk (Lougansk en russe), qui à elles deux forment le Donbass, s'autoproclament "républiques populaires" indépendantes, respectivement le 7 et le 27 avril 2014. Aucun Etat ne reconnaît ces déclarations d'indépendance, pas même la Russie.

Le 17 juillet 2014, le Boeing 777 de Malaysia Airlines reliant Amsterdam à Kuala Lumpur est abattu en plein vol au-dessus du Donbass, faisant 283 victimes, majoritairement hollandaises. L'enquête internationale parvient à la conclusion en 2018 que l'explosion est due à un missile de fabrication russe, tiré depuis une zone contrôlée par des séparatistes.

Si les combats ont baissé en intensité depuis leur apogée en 2014, se stabilisant autour d'une ligne de front fixe, la guerre reste bien réelle. En février 2019, les Nations Unies estiment à 13 000 le nombre de morts depuis le début du conflit, dont environ 3300 civils. En août 2019, quatre soldats ukrainiens trouvent encore la mort dans un bombardement des forces séparatistes, et quatorze autres soldats ukrainiens sont tués en septembre.

Ukraine, Russie, Europe… quels sont leurs objectifs ?

Ukraine : Pour le gouvernement ukrainien, il est indispensable de retrouver le contrôle sur l'intégralité de son territoire, et donc la partie Est du Donbass et la Crimée. Abandonner la revendication sur l'une des deux régions pour récupérer l'autre est officiellement exclu. Un certain degré d'autonomie pourrait néanmoins être concédé par l'Etat central envers ses régions séparatistes (comme le préconise la "formule Steinmeier" - cf. ci-dessous). Mais jusqu'à récemment, Kiev conditionnait cette mesure à un retrait des soutiens militaires russes.

En parallèle, l'Ukraine a engagé une procédure contentieuse devant la Cour internationale de justice (l'organe des Nations unies réglant les différends entre pays, notamment sur les frontières), pour réclamer le retour de la Crimée dans le giron ukrainien et la fin du financement des séparatistes par la Russie. La Cour met l'affaire en délibéré en juin 2019 ; ses conclusions sont attendues dans les prochains mois.

Dans les faits, récupérer les régions séparatistes semble difficile pour l'Ukraine, qui devrait composer avec une population souvent plus favorable à la Russie. C'est d'autant plus le cas en Crimée, où la Russie investit massivement, à l'instar d'un gigantesque pont entre la région et le continent russe, inauguré en 2018. La situation est légèrement différente dans un Donbass épuisé par la guerre, et où la pauvreté prend le pas sur la crise politique.

Russie : La Russie craint le rapprochement des anciennes républiques soviétiques de l'Union européenne, ainsi qu'une éventuelle adhésion à l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), qu'elle voit comme une organisation concurrente. Dès lors, l'influence exercée par la Russie sur les régions séparatistes ukrainiennes est un moyen de peser sur la politique internationale de Kiev, afin de garder l'Ukraine dans la sphère panrusse.

En ce sens, l'intervention russe en Ukraine s'inscrit dans la lignée de précédentes interventions militaires dans l'espace post-soviétique, comme en Abkhazie et en Ossétie du Sud (Géorgie), ou en Transnistrie (Moldavie). L'objectif est de soutenir les populations pro-russes de ces pays pour garantir leur autonomie politique vis-à-vis des Etats centraux. La Russie a agi de la même sorte en Crimée, en déployant ses troupes officielles à l'appel des dirigeants de la région, même si le résultat final est cette fois une intégration de la région dans l'Etat russe.

Concernant les provinces de Donetsk et Louhansk, la Russie se limite officiellement à leur apporter son soutien politique. Officieusement toutefois, malgré ses démentis, Moscou leur aurait fourni des troupes et des armes lourdes, selon l'OTAN.

Union européenne : La diplomatie européenne sur la crise en Ukraine est quasi-exclusivement assurée par la France et l'Allemagne. Les deux alliées sont impliquées dans la résolution de ce conflit depuis une réunion informelle de 2014, en marge des célébrations du Débarquement de Normandie. Les dirigeants ukrainien, russe, français et allemand avaient alors pu ouvrir des négociations à l'initiative du président français François Hollande. Ces rendez-vous à quatre ont depuis pris le nom de "format Normandie".

En février 2015, en présence des représentants des républiques populaires auto-proclamées de Donetsk et Louhansk, ces dirigeants sont notamment parvenus à l'accord de Minsk II, censé concrétiser le cessez-le-feu signé par les belligérants en septembre 2014 (protocole de Minsk). Le nouvel accord prévoit également un retrait des armements lourds, ainsi que des engagements politiques en faveur d'une plus grande autonomie du Donbass. Mais les combats subsistent à ce jour dans la région.

Au-delà de leurs appels répétés à mettre en œuvre l'accord de Minsk II, la France et l'Allemagne souhaitent désormais normaliser leurs relations avec la Russie. La fédération est en effet considérée comme un partenaire important, sur le plan politique, avec son siège permanent au Conseil de sécurité des Nations Unies, mais aussi sur le plan économique, notamment pour les questions énergétiques.

Par la voix de sa Haute-représentante pour les Affaires étrangères, l'Union européenne a, elle aussi, plusieurs fois condamné l'insurrection pro-russe au Donbass et souligné son attachement aux accords de Minsk. Plusieurs sanctions économiques ont également été prises à l'encontre de la Russie dès le début du conflit, "en réponse à l’annexion illégale de la Crimée et à la déstabilisation délibérée d’un pays souverain frontalier par la Fédération de Russie". Mais les Vingt-Huit peinent à porter une parole commune, entre les partisans de la négociation (France et Allemagne), et ceux plus hostiles au dialogue, comme le Royaume-Uni (en froid avec Moscou depuis l'affaire Skripal), ou les Etats baltes (inquiets des incursions russes en mer Baltique).

Comment les Européens agissent-ils vis-à-vis de l'Ukraine et de la Russie ?

Au début du conflit, la politique européenne vis-à-vis de Moscou s'est donc principalement illustrée par des sanctions politiques et économiques. Le 17 mars 2014, comme les Etats-Unis, l'Union européenne a annoncé le gel de possessions financières et des interdictions de voyager de personnalités russes. Le 24 mars de la même année, la fédération de Russie a été exclue du sommet du G8 (redevenu le G7). Et le 10 avril, ses droits de vote ont été suspendus au Conseil de l'Europe, une mesure finalement levée en juin 2019.

Un deuxième volet de sanctions est décidé en septembre 2014 dans l'Union européenne contre la Russie, suite au crash de l'avion de Malaysia Airlines. Il consiste en un embargo contre des entreprises russes, notamment des fournisseurs d'énergie.

Mais même reconduites tous les six mois par l'Union européenne, les sanctions à l'égard de la Russie n'ont pas eu tout l'effet escompté, puisque l'attitude de la Russie vis-à-vis de l'Ukraine n'a pas changé d'un pouce. Et face à l'échec du cessez-le-feu dans le Donbass (les deux camps s'accusent mutuellement de le violer), l'Union européenne privilégie désormais la voie diplomatique.

La diplomatie allemande, notamment, s'est depuis illustrée par sa "formule Steinmeier", du nom de son ministre des Affaires étrangères en 2016. Cette proposition, censée simplifier l'accord de Minsk et débloquer les négociations, consisterait à se rapprocher légèrement des positions de Moscou en accordant un statut spécial aux territoires séparatistes, en l'échange de quoi l'Ukraine retrouverait le contrôle de sa frontière orientale.

Un nouveau pas européen est fait en direction de la Russie en juin 2019, quand le Conseil de l'Europe approuve la réintégration de la fédération dans son assemblée parlementaire. Une décision soutenue par Emmanuel Macron et Angela Merkel.

Après une rencontre en France entre le président français et Vladimir Poutine fin août 2019, Emmanuel Macron soutient également le retour de la Russie au sein du G8.

Si l'Ukraine s'inquiète parfois de ce rapprochement, Kiev parvient elle-même - pour la première fois - à s'entendre directement avec la Russie pour procéder à un échange de prisonniers le 7 septembre. L'Ukraine et des représentants séparatistes s'entendent également, le 1er octobre, pour proposer un texte de loi au Parlement ukrainien qui permettrait de mettre en œuvre la formule Steinmeier. Dès lors, l'objectif suivant serait la tenue d'élections libres dans les régions séparatistes, le retrait des troupes russes et un apaisement des tensions à la frontière orientale, avant l'autonomisation progressive de ces provinces.

Quelles sont les chances de sortie de crise ?

Le 21 avril 2019, l'élection d'un nouveau président en Ukraine est considérée comme une réelle opportunité pour mettre fin au conflit. Le président sortant Petro Porochenko est quant à lui largement défait. Son rival, le jeune comédien Volodymyr Zelensky, obtient plus de 70% des suffrages au second tour. Ce dernier est connu du grand public comme l'acteur principal de la série télévisée Serviteur du peuple, diffusée entre 2015 et 2019, dans laquelle il incarne un professeur d'histoire devenu président de l'Ukraine par accident. De langue maternelle russe, il n'apparaît hostile ni à la Russie ni à l'Union européenne, et axe surtout sa campagne contre la corruption et pour le renouvellement de la classe politique. Fin mai 2019, il choisit néanmoins Bruxelles comme premier voyage présidentiel, où il est reçu au sein de la Commission européenne et de l'OTAN.

Depuis les élections législatives anticipées du 21 juillet 2019, le parti de Volodymyr Zelensky dispose de la majorité absolue au Parlement. Le projet de plus grande autonomie politique dans le Donbass cristallise en revanche l'opposition. Le 6 octobre 2019, 10 000 personnes, dont des militants nationalistes mais aussi l'ancien président Petro Porochenko, protestent à Kiev contre l'application de la formule Steinmeier, qualifiée de "capitulation".

Après le dépôt du texte de loi au Parlement ukrainien, l'organisation d'un sommet au format "Normandie" avant la fin de l'année 2019 se fait de plus en plus probable. Il resterait alors à voir quelles concessions la Russie serait prête à faire ; l'Ukraine souhaitant notamment retrouver le contrôle sur les postes-frontière entre le Donbass et la Russie. Pour l'heure, un arrêt du soutien logistique et financier de la Russie aux séparatistes - un préalable pour Kiev - semble néanmoins difficile à obtenir, à moins d'une décision de la Cour internationale de justice allant dans ce sens.

Un rapprochement franco-russe ?

En attendant une sortie de la crise politique ukrainienne, les présidents français et russe poursuivent leur rapprochement diplomatique. En plus de sa présence à Paris fin septembre pour la cérémonie en l'honneur de Jacques Chirac, Vladimir Poutine a prévu d'être à Paris le 11 novembre pour un Forum sur la paix. Il y était présent lors de la première édition en 2018, à l'invitation du président français, mais n'avait pas pris la parole publiquement. En réponse, Emmanuel Macron est invité à Moscou en mai 2020 pour fêter le 75ème anniversaire de la victoire de l'URSS sur l'Allemagne nazie.